新农村建设星级管理原理
党双忍
党的十六届五中全会做出“建设社会主义新农村”的重大战略部署。“建设新农村”成为21世纪中国全面现代化的重大战略任务之一。
2006年开始，宝鸡市按照“典型示范、重点突破”的思路，安排部署在全市新农村建设“十百千”创建活动。全市启动建设10个“示范村”，100个“重点村”，带动1000多个村的建设。“十百千”创建活动取得了一定成效，让人们真切感受了社会主义新农村的“模样”。但是，迅速发展的实践也向我们提出了一些新问题、新挑战。
1．多数村“无所作为”。示范村、重点村进入了政府建设的“盘子”，获得项目支持、资金保障，实现了“华丽转身”，但更多的村自身资源难以彰显，又无法获得政府资源，等待观望，不知所措，无所作为，山河依旧。
2．形成“新村建设”误区。“新农村建设”演变为“新村建设”，各地向外展示的新农村建设“典型”基本是因搬迁所造的“新村”，“旧村”如何改造、如何建设是一个大问题。
3．结构升级“失衡”。“新农村”应该是“旧农村”的全面“升级版”，这个“升级”涉及经济、社会、生态、文化、政治等各个方面。至少包括新产业（产业升级）、新农民（人的现代化）和新村庄（村庄升级）。不少地方注重“村”而忽视“农”，专注打造“村庄外在形态升级”，忽视产业升级和人的现代化。
4．建设主体“错位”。村民是新农村建设的主体，村组织是新农村建设的载体，但在造“新村”过程中，政府深度参与，甚至大包大揽，村民和村组织被动参与，“乐观其成”，甚至“坐享其成”。这种关系错位，遗留很多村治难题。
5．绩效管理缺乏科学依据。往往用1-2各村的“印象”评价一个县区新农村建设成就。导致不少地方认为，新农村建设只要用心打造好几个“漂亮”的村就行了。
6．综合协调机制“缺失”。政府部门“各司其职”，分头把关，“各吹各的调”，“有组织的不负责”。新农村建设是一项战略任务，也是一个长期过程，需要从机制体制上防止和克服短期行为、急功近利、形式主义，形成科学推进新农村建设的长效机制。
针对上述实际问题，2007年下半年我们即着手研究科学促进新农村建设的长效机制问题。我们按照中央新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字要求，结合新时期宝鸡村治特点，提出实施新农村建设星级管理的思路和办法，并于2008年开始在全市实施。通过两年艰苦的理论创新、探索实践，强力推进，星级管理已经成为宝鸡市科学推进新农村建设的特色载体之一。
新农村建设星级管理原理，可归纳概括为“一、二、三、四、五”，即构建“一套机制”、实现“两个转变”、突出“三个强化”、加快“四个推进”、具备“五个条件”。本文是对宝鸡市实施新农村建设星级管理理论探索、实践探索的一个简要报告。
新农村建设星级管理之一 一套机制
新农村建设星级管理构建起一套“标准量化、评星定等、因村施策、多措并举、梯次晋星、整体推进”农村“全面升级”的工作机制。
在制度设计上，星级管理以村为基本单元，通过建立科学的测评标准体系，对村的建设与发展成果进行全方位综合量化评价，实现“量化测算求分值，依据分值定星阶，多措并举促创建，逐村梯次晋星阶，整体推进上台阶”。这些量化管理指标体系，不仅可以量化评价村的建设与发展绩效，也可量化评价乡镇、县区的建设与发展绩效。具体实施过程，有五个关键性步骤。
第一步：颁布星级标准。
制定星级标准是实施星级管理的“开端”。宝鸡市的星级标准，主要由4个部分组成。
1.指标体系。新农村建设指标设置，既要能够全面反映“新农村”20字总体要求，又要简便易行，数字采集方便，层次干部和村民容易理解、接受。经过多次实地调研、采集、演算，最后我们把“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”5句话20个字分拆成6个大项22个子项。（1）村总收入年增长率；（2）主导产业收入占比；（3）实用人才劳动力占比；（4）劳动力参加培训率；（5）农民人均纯收入；（6）砖混结构住房比重；（7）有线电视入户率；（8）电话普及率；（9）村级公共服务中心建设；（10）农村学校建设；（11）公共设施管护；（12）新农保参保率；（13）文明家庭创建率；（14）计划生育率；（15）平安村创建；（16）新农村建设规划编制；（17）生态家园建设；（18）安全饮水；（19）垃圾管理；（20）污染物排放及处理；（21）村级班子建设；（22）群众满意度测评。
2.测量标准。对上述6大项22子项指标分别给予不同权重的分值，满分1000分。（1）生产发展：170分。包括村经济总收入年增长率、主导产业收入占总收入的比重、农村实用人才占总劳动力比重、劳动力参加培训率4个子项。（2）生活宽裕：250分。包括农民人均纯收入、砖混结构住房比重、有线电视入户率、电话普及率4个子项。（3）设施完善：150分。包括村级公共服务中心建设、农村学校建设、公共设施管护制度3个子项。（4）乡风文明：150分。包括参加新农保参加率、文明家庭创建率、符合政策生育率、农村平安村4个子项。（5）村容整洁：200分。包括新农村建设规划编制、村庄环境治理、农民安全饮水、农村垃圾管理、污染物排放及处理5个子项。（6）管理民主：80分。包括村级班子建设、群众满意度2个子项。
3、星级村标准。根据实际测算的分数（即新农村建设标准分，简称“新村标分”），划分村的星、阶，也就是给村进行新农村建设定“位”。宝鸡市星级村标准把村分为6个星级：五星村、四星村、三星村、二星村、一星村、无星村。每个星又分成3阶。
五星村：新村标分900—1000分。其中，五星三阶：967—1000分；五星二阶：934—966分；五星一阶900—933分。
四星村：新村标分800—899分。其中，四星三阶：867—899分；四星二阶：834—866分；四星一阶：800—833分。
三星村：新村标分700—799分。其中，三星三阶：767—799分；三星二阶：734—766分；三星一阶：700—733分。
二星村：新村标分600—699分。其中，二星三阶：667—699分；三星二阶：634—666分。三星一阶：600—633分。
一星村：新村标分500—599分。，其中，一星三阶：567—599分；一星二阶：534—566分；一星一阶：500—533分。
无星村：新村标分不足500分的村。
4、星级乡镇、星级县区标准。星级乡镇、星级县区标准，是以乡镇、县区为单位，以辖区内各行政村“新村标分”加总后除以行政村总数,所得平均“新村标分”为依据,划分乡镇、县区星级等次。乡镇、县区分五个星级：“新村标分”900分以上，为五星乡镇、县区；新村标分在800—899分之间，为四星乡镇、县区；新村标分在700—799分之间，为三星乡镇、县区；新村标分在600—699分之间，为二星乡镇、县区；新村标分在500—599分之间，为一星乡镇、县区。
各村在晋星创建中所得的“新村标分”，是综合反映农村工作和新农村建设的绿色“GDP”，是记录各项工作实效的“成绩单”，也是各级干部的“功劳薄”。调整产业、发展经济、增加收入、科技培训、修筑道路、村庄绿化、垃圾清运、村务公开以及邻里关系等等，都在分值中有客观记载和动态反映。
当然，从长远发展看，“五星村”不是新农村建设的最高标准，而是最低标准，达到“五星村”标准，才配称社会主义新农村。新农村建设有目标却无止境，星级管理的标准体系也要与时俱进，不断修订、完善、提高。
第二步：开展评星定等。
评星定等是实施星级管理的基础。就是把星级标准应用到各村，对村的经济社会发展逐项量化打分，计算出“新村标分”，并根据“新村标分”确定村的基础星阶。具体工作中，需要抓好四个环节：
1、业务培训。对县区、乡镇、村的干部进行专门培训，讲解星级管理原理，明确测算的标准、方法和具体要求，统一掌握标准尺度的规范。
2、自查申报。由村组织对照标准逐项采集数据，演算打分，并将演算情况报告乡镇，乡镇负责初审，平衡各村情况，逐村反馈意见，并指导调整完善后报告县(区)新农办。
3、复查审核。县(区)新农办根据平时掌握情况，对乡村申报材料进行审查复核，核定各村“新村标分”和星级，并上报市新农办确认、备案。
4、建卡立档。对评星定等情况逐村建卡立档，健全星级管理基础信息库。
评星定等工作一年进行一次。年初参照上年度晋星创建和晋星计划执行情况，对各村“新村标分”和星级进行核定确认，并作为制定下年度晋星计划的基础。
经市新农办确认，2007年全市五星村21个，占村总数的1.2％；四星村127个，占村总数的7.1％；三星村480个，占村总数的27％；二星村646个，占村总数的37%；一星村364个，占村总数的21％；无星村115个，占村总数的6.6％。
第三步：制定晋星计划。
制定晋星计划是实施星级管理的“枢纽”。在评星定等的基础上，以新农村建设规划为依据，遵循“逐级申报，梯次晋星，因村制宜，措施保障，多方联动”的原则，制定三年晋星计划和年度晋星计划。晋星计划主要包括增分晋星目标、主要措施、工作重点、联点包抓等方面内容。
一般实行逐级晋星，即由无星村到一星村、到二星村、到三星村、到四星村、到五星村，依次升阶晋星，梯次推进。个别发展快、增分多的村，也可越级晋星。
市级晋星计划。市编制全市三星晋四星、四星晋五星村的晋星计划。2008年宝鸡市计划晋星村125个，其中四星晋五星25个,三星晋四星100个。2009年宝鸡市计划晋星村181个，其中四星晋五星村53个，三星晋四星村128个。到2009年底，全市五星村可达到100个，四星村可达到300个。按照计划，到2010年，全市四星村晋级五星村的占村总数的5％以上；三星村晋级四星村的占村总数的25％以上；三星、二星、一星村数降到村总数的70％以下，全面消除无星村，全市村均星数达到3颗以上。
县区晋星计划。县区依照市上总体安排，结合本县实际，安排县区晋星计划，并着力抓好晋星创建工作。
乡镇晋星计划。依照县区晋星计划，乡镇编制本乡镇晋星计划，精心组织实施晋星创建工作，并抓好未列入市、县计划的其它所有村的升阶晋星工作。
村晋星计划。村根据县区、乡镇晋星计划，编制村实施计划，明确具体操作事项。这是晋星计划体系能否顺利完成的基础。
第四步：推进晋星创建。
推进晋星创建是实施星级管理的关键。星级管理的硬功夫全在晋星创建。新农村建设全部任务都在晋星创建，升阶晋星的过程，就是农村“全面升级”的过程。通过晋星创建，把晋星计划变成实际行动，这是一个艰巨的过程，是一件一件干实事、一分一分求增长的过程，是集中力量办实事、谋发展的过程，是整个星级管理最关键的环节。
工作实践中，主要发挥三方面力量:（1）政府主导。发挥行政手段的引领和推动作用，夯实各级晋星创建责任。（2）包抓帮扶。对星级村实行领导联点、部门包抓、企业帮扶、干部驻村、专项资金补助等措施。（3）村民自治。村两委会结合本村实际，组织村民参与制定本村晋星计划，确定增分项目，确保每一分的增长有着落。
通过一年晋星创建，2008年全市五星村达到47个，占村总数的2.5％；四星村225个，占村总数的13％；三星村607个，占村总数的35％；二星村556个，占村总数的32%；一星村352个，占村总数的14.6％；无星村47个，占村总数的2.7％。
案例1：凤翔县南指挥镇高庄村2007年星级测评得分为826分,评定为四星一阶村。2008年初，该村对照星级测评体系，按照“补差增分”的原则，确定了当年晋星目标和增分措施。在晋星创建上，村上主要抓奶牛养殖小区、村民活动中心建设、建立调解组织和巡逻队、有线电视入户等几方面工作。年底，通过考核验收，确认该村实现增分112分，星级总分增加到938分，由四级一阶村晋升为五星二阶村。
第五步：建立激励机制。
这里，主要是对晋星创建村的激励。主要有四种激励形式：
1、公示公告。对晋星创建工作实行动态管理，通过下发文件、网站发布、张贴公示、媒体发布等形式，及时向社会公布晋星结果，扩大村的社会影响力。
2、表彰奖励。依据增分晋星考核结果，评比表彰新农村建设先进县(区)、乡（镇）、村，并给予通过晋星创建验收的四星村、五星村5万元以奖代补资金。
3、命名授牌。对经过市委农村工作综合部门验收，达到五星村标准的，由市委、市政府命名授牌。
4、绩效挂购。将村干部报酬与晋星创建结果挂购，作为确定村干部年终绩效报酬的重要依据。