对“以地生财”、“经营城市”现象的思考
胡能灿
当前，令笔者担忧的是，一些地方政府仍把“以地生财”和建立“土地财政”而获得地方发展资金的目标放在了任期内的目标责任之首，不惜手段“经营土地”。他们在“以地生财”、“第二财政”和“经营城市”的口号下过度介入房地产市场。有的甚至歪用“招拍挂”政策，让地价飞涨，天价土地频出。在不少地方，土地出让金加上相关税收，已占到地方财政收入的一半以上。这些地方的财政事实上已成为“土地财政”。
笔者认为，这种以土地换取GDP和地方财政收入的暂时高速增长，其实是短视的行为，也可以称其为“吃子孙饭”，预支了数十年的土地收益。紧缺的土地资源利用殆尽之后，政府又该拿什么来生财？因为，土地毕竟是一种有限的资源，本届政府搞建设靠卖地，以后的历届政府，是否还能有足够的土地来撑起宏图伟业呢？
土地不应成为第二财政
最近，社会各界对“土地财政”的质疑和探讨，已汗牛充栋。据国土资源部专家分析，经济过热最主要的是两个方面，一个是银行贷款，另一个则是土地供应。中国在金融调控方面已经驾轻就熟且效果显著。而对于土地调控则显得手段不多，主要原因是对“以地生财”的冲动往往来自于地方政府。
土地出让金，即国有土地使用权出让的收益，通俗地讲就是“地价”。现阶段，政府地价的收益主要有两个来源：一是农地征用，由农用地转为建设用地的增值收益；二是城市原有建设用地变更土地用途进行商业开发的增值收益。由于现如今被出让的土地主要源于农地征用，因此土地出让金的实质即为农用地转为建设用地的增值收益。
政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。自1994年国家分税制度改革之后，中央就把土地出让金全部划归给了地方政府，而由于种种原因，土地出让金始终没有列入财政预算内收入，这就给地方政府留下了巨大的操作空间，通过征地，以几万元每亩的低价，将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。所以，在很多地方，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。于是土地出让金便有了“第二财政”之称。
国土资源部也指出了正在发生的一些新情况：目前虽然审批供应的土地数量控制在计划指标之内，但是违法违规用地问题突出，表现出新的特点。一是不少地方搞“以租代征”，以规避审批和上缴新增建设用地土地有偿使用费。二是有的地方通过擅自修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田。三是有的地方以新农村建设为名大拆大建，擅自将腾出的土地置换为城市建设用地。四是在有的地方城乡接合部，地方政府和开发商联手利用农民宅基地违法违规进行房地产开发。
笔者认为，随着“土地财政”需求的不断膨胀，“以地生财”，把土地作为“第二财政”的做法危害极大。潜伏的危险也在不断积累。危险何在？至少有五：
一是扭曲了政府职能，导致政府与百姓争利。按照政企分开的要求，政府不应直接从事具体经营活动，但在城市建设领域，一些地方政府活脱脱变成了“地产商”。地方政府为了尽可能攫取高的土地出让金和房地产相关税费，有减少住宅用地供应的“饥饿政策”来制造土地供不应求和商品房供不应求以提高土地出让金价格和房地产价格的内在动力，从而直接、间接地加速了房地产价格的上扬，严重透支了居民的未来消费能力。
二是削弱了宏观调控，调控措施难以落到实处。“以地生财”使地方政府成为房价上涨的受益者，自然就会“上有政策下有对策”，使中央宏观调控措施难以落到实处。
三是加大了金融风险，政府将面临无法归还贷款的风险。目前，地方政府日益依赖于把征用的土地作为抵押物获得银行巨额贷款。一旦房地产泡沫破裂，地方政府将面临无法归还贷款的风险，地方经济将遭到重创。
四是加剧了违法占地，造成社会不稳定隐患。在“土地财政”驱使下，一些地方政府热衷于出让土地，甚至顶风违法用地，无视耕地保护责任和失地农民利益。据国土资源部相关资料披露，一些城市的违法用地现象严重，少的为60%，多的在90%以上，而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关，造成了新的社会不稳定隐患。
五是缺乏监督，诱生腐败，导致国家土地财富大量流失。当前，一场涉及全国多个省市的土地反腐风暴正悄然展开。迄今为止，已有多名副省级官员因腐败被中纪委“双规”。同时，一些地方的领导把土地收益作为“零花钱”，为追求政绩，劳民伤财，形象工程、盲目投资大干快上。于此之中，国家土地财富大量流失。审计署2005年审计公报指出，全国土地出让金流失达十亿元以上。而近日媒体披露，某中部发达省份的一些城市已将未来10年的土地用光。
“以地生财”问题在哪里？
“病因之一”：不尽科学的政绩考核机制之害。在工业化和城市化的不断发展过程中，由于非科学的干部考核制度之害，官帽子（政绩）和脸面子（GDP）成了官员们不惜代价追逐的两个目标。地方政府的官员要想升迁，必需自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。在这种情况下，依仗“以权为胆”和“以钱为脸”的政绩冲动和GDP需要，“以地生财”和建立“土地财政”就成了各地政府发展市场经济的必然选择的捷径。如此激励不相容的制度安排，使一些官员有足够的动力甘冒道德风险，作出逆向选择——想方设法抬高地价房价以增加土地收益。
“病因之二”：一些地方政府患有严重的“房地产依赖症”。最近一些年来，在很多地方流行一种“经营城市”的思路。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地，土地经营不起来，城市就发展不起来。扩大财源，加快发展的最简单最便捷的办法就是利用对土地一级市场的垄断，大肆卖地。其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这一直是不少城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。他们认为：“我们也知道卖地是短期行为，可是没钱去搞基础建设，不招商引资，不是更难发展吗？”
“病因之三”：现行财税体制下，“吃饭财政”的无奈之举。地方政府“以地生财”，有着深刻的体制原因。1994年的分税制从总体上讲，是建国以来财政管理体制的一个重大进步。但与此同时，由于分税制将“财权上移、事权下移”，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少，这意味着地方必须以较少的经费办理更多的事务。目前，教育、医疗、劳动保障等公共职责都下沉到地方，而财政收入却向中央集中。据统计，仅是人员工资一项，就占地方预算内财政收入的70%—90%，是典型的“吃饭财政”。地方财源不足，于是就想到了卖地。卖地(出让土地)的收益极大，根据国土资源部对30多个城市的统计，从获取土地的成本，到出让的收益，平均是18倍。花1块钱买地，卖18块钱，净赚17块钱。如果这样的财税体制不改变，任何措施都控制不了地方政府卖地(出让土地)。”
如何告别土地财政
现在我们面临的紧迫问题是，如何解决土地财政问题？笔者认为，要把土地财政放在更广阔的背景下考虑，这样更容易看清楚问题所在，才能真正提出解决之道。
一是正确定位地方政府的角色，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就不可能轻易放弃对建设用地的垄断权。为此，要改变“土地财政”的格局，就必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。要加快转变政府职能，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。地方政府不应再作为垄断性商人在土地市场上逐利，而应真正把维护和增进公共利益作为唯一追求目标。
二是创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非的行为征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费一并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。为了调动地方政府征收土地财产税的积极性，以及在现行分税制下保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。
三是深化财税体制改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，改变地方政府的发展模式和融资机制。目前地方政府事权无限、财权上收的现实，是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的另一个原因。要减低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，形成多元化的城市公共投资机制，地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共品服务的提供者。
四是严格界定国家征地条件，从制度上杜绝“土地财政”，消除房地产泡沫滋生的根基。我们可以根据国外房地产市场开发的经验，严格政府征用土地的条件，将“公共利益”限制在“公共工程”和“紧急需要”等非常清晰的公共利益范围内。我国应当建立土地收益共享机制，即通过立法规定政府将出让土地中的收益主要用于返还被征地的农民。土地出让收益绝不能成为市长的“零花钱”，应该用于被征地农民社会保障，用于建设城市廉租房和农村基础设施建设等。这样才可以控制地方政府盲目征地的冲动。
五是进一步严格土地执法，加强查处力度，完善政策措施，以解决当前十分突出的违法违规用地问题。我们一定要以贯彻落实国务院土地调控的政策措施为契机，与各级政府和各有关部门一道，抓紧完善相关政策。同时，要严格执法、严肃纪律，加大对土地违法的惩处力度，特别是对违反国家宏观调控政策、弄虚作假、顶风违法的，要坚决严肃查处，决不手软。要充分发挥国家土地督察制度的监督检查作用，加快建设一支坚持原则、敢于碰硬的土地督察队伍。