一、中央关于农村社会保障、农村社会养老保险的一些精神
1．党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：
——到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务是：……社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。
——适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。
——逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。
——加快推进新型农村合作医疗。
——加快建立适应农民工特点的社会保障制度。
2．党的十七大报告指出：
——确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标：……覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。
——第八部分，加快推进以改善民生为重点的社会建设：……努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。（媒体上称“五有社会”）
——加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。
——探索建立农村养老保险制度。
3．党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：
——健全农村社会保障体系。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。
——按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。
——做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。
——完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。
——全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。
——完善农村受灾群众救助制度。落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。
——发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。
此外，党的十六大和近3年的中央1号文件、2008年政府工作报告等都提出要探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点，逐步建立健全覆盖城乡居民的养老保险体系。
二、农村社会养老保险概述
1．什么是社会保险？
社会保险是国家通过立法建立的，对劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时，给予物质帮助，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。
——社会保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有的一种权利。社会保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，社会保险制度的产生，标志着现代意义上社会保障制度的真正开始。
——社会保险的几个特点及与商业保险的区别：一是立法强制。商业保险是自愿行为。二是社会性，典型地表现为政府行为，不营利。商业保险是企业行为，营利。三是公平性，再分配。商业保险强调效率性。
共同点：一是遵从保险的基本法则，主要是共济法则、“大数法则”；二是都具有保障参保者的功能，换言之，都具有社会保障的功能。
2．什么是社会养老保险？
简称养老保险，或养老保险制度。是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。（退休，或病退）
——是社会保障制度的重要组成部分。在我国，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。
——由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；
——养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；
——养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
3．什么是农村社会养老保险？
指我国农村的非城镇人员（包括乡镇企业职工）支付一定的劳动所得，在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保险制度。
——它是国家（或政府）保障全体农民老年基本生活的一项社会保障制度，是政府的一项重要社会政策。
——农村社会养老保险是农村社会保障制度的一个组成部分。
——现阶段，我国城乡社会保障呈分割状态。
城市：五大社会保险、社会救助（低保、医疗救助）、社会福利（老人院、孤儿院等）、优抚安置、住房保障等。还有社会互助、慈善、商业保险等。
农村：主要是社会救助（救灾、低保）、医疗保障（新农合）和养老保障（新型农村社会养老保险）。
三、我国农村社会养老保险沿革、现状、问题
1．沿革
随着老龄化浪潮汹涌而来，特别是在我国由于计划生育政策的实行，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：
第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。
第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出：目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。
2．现状
——新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。到目前为止，已有25个省、自治区、直辖市的300多个县市开展了新型农保试点。
——2007年底，全国28个省、自治区、直辖市1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。（人均年领取1020元）
——2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
——近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
——在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
3．问题
——制度模式缺乏社会性和福利性。民政部原出台的《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。事实上，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，农村社会养老保险变成了一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。
——制度不统一、不稳定。政出多门。五花八门。
——覆盖水平、保障水平“双低”。5000多万参保者与8亿农民。每月养老金待遇大致50－100元，最少的10多元。
——政府职能缺位，缺乏财政投入。
四、需要澄清的一些认识问题
1．有人主张“土地保障”、“家庭保障”和“集体经济保障”等，但这些都不现实。
——关于“土地保障”。一是我国18亿亩耕地，平均每个农村劳动力不到3亩，包括山地、旱地等，有的地方不到人均不到1亩。
二是土地的边际效应连续下降。我个人有个估算，过去50年，下降了超过3/4～5/6。目前，农民收入只有30％左右来自土地，其他70％来自二产、三产和外出务工收入。
三是约有5000万人失去了土地。
——关于“家庭保障”。农村35岁以下农民夫妇一般只有1～2个子女。子女长大后分家。城市化、工业化带来的“空巢”家庭，“386160”部队。
——关于“集体经济保障”。集体经济基本消失。农业税费、提留等基本免除。
2．有人主张农村养老保险时机不成熟，也是片面的。
——按1978年的可比价格计算，2003年农村年人均纯收入约500元，相当于1985年左右城市居民的收入。而在城市，上世纪50年代就开始享有养老保险。
——农村人口老龄化问题同样突出，或许更为严重。根据联合国的标准，一个国家65岁及其以上的老年人口占总人口的比重超过7%，就被称为人口老龄化国家。我国在2001年底，全国65岁及以上的人口为9062万，占全国总人口的7.1%，已步人老龄化社会，至2004年底，全国65岁及其以上的人口为9857万人，占全国总人口的7.6%，说明我国人口老龄化在进一步发展。而我国正在经历工业化和城市化进程，大量的农村青壮年人口涌入城市，使得农村人口的老龄化程度超过了城市人口的老龄化程度，据统计，我国2000年农村65岁及其以上的老年人口占农村总人口的7.35%，超过同期城市65岁及其以上的老年人口占城市总人口6.3%的比重。随着我国现代化进程的深化，农村人口老龄化会加速发展，必然促使对农村社会养老保险需求的增加。
——国外情况：德国1883年开始在城市搞社保，1957年实施农民养老保险。日本1941年开始搞社保，30年后，即1971年开始搞农民年金保险。美国1935年搞社保，50年后搞农民保险。加拿大1927年搞社保，64年后，1990年搞农民年金。波兰1945年后搞社保，30年后搞农民退休制度。
——我国城市社保超过50年，是时候了。从我国的现实状况看，按照世界银行和联合国开发计划署公布的数字，从可比价格和实际购买力来看，现在的人均收入已经略超过当时的美国和英国；而从财政能力看，更是远远超过当时的美国和英国。因此，加快农村社会保障制度建设的时机已经成熟。农村社会保障体系建设，实际上是一个想回避也回避不了的问题，早建早主动，早建成本低、比较效益高；晚建晚主动，晚建成本会加大；不建将彻底被动，终会危及社会安全和稳定。
3．有人主张农村依靠“商业养老保险”，就更不现实了。商业保险的目的是为了盈利，而我国农村经济整体上还比较落后，农民的养老保险意识淡薄，参加商业养老保险的积极性不高。同时，农村商业养老保险的风险大，这会导致保险公司不愿意在农村从事商业养老保险工作。
五、国外农村社会养老保险做法
德、法、日三国同属于发达的市场经济国家，而且都建立了较为完善的农村社会养老保险制度。三国的农业人口很少，目前农业劳动力约占总劳动力的2%－4%左右。三国高度重视并较早地建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会养老保险制度。
——覆盖面广，且城乡有别。这些国家的农业人口几乎都被纳入农村社会养老保险的范围之内。城乡之间保持着两种类型的社会养老保险制度，但随着身份的转变，投保人可以在农村社会保险和普通保险之间自由转换。
——为了弥补社会养老保险的不足，提高农民老年后的收入水平，各国都为农民建立了多层次的养老保险体系。德国鼓励农场主购买商业保险。日本的农民除了参加公共性的国民年金外，还可以参加准公共性的农民养老基金、国民养老基金和缴费确定型养老金，并享受国家的优惠待遇。法国农业工薪人员的养老保险目前分为基础养老保险、补充养老保险和自愿储蓄制度三个层次，前两项是强制性的，后一项是自愿的，享受国家税收优惠政策的支持。
——三国还有一个共同特点，就是农民拥有土地，自我经营生产，供销或者由政府统包(德国、法国)，或者由农协统包经营(日本)，农民收人和缴费能力有保障。如，德国的老年农民可以从政府那里得到一份基本养老金，还可以外包、出租或出卖土地，以补贴老年生活；日本的农民转让土地产权和使用权(10年以上)可以得到一次性补偿和年金补偿。
可见，拥有土地不排斥社会养老保险。
——政府在农村社会养老保险制度建设中承担主要责任。三国基本是立法先行。德国1957年制定了《农民老年援助法》，1995年根据《农业社会改革法》对农村社会养老保险进行大幅度的改革。日本1970年制订了《农民养老金法》。三国政府又都对农村社会养老保险给予很大的财力支持。如，德国政府对农村社会养老保险的补助占70%；法国农村养老保险金一直是法国政府整个农村社会保险预算的大头，超过60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上，且有逐年增大的趋势。
六、政策建议
第一，坚持城乡统筹原则，整体设计农村社会保障体系。城乡统筹不等于城乡统一，而是城乡社保制度应能够衔接。二元经济社会结构长期存在，农村社保体系建设必须立足实际、立足国情，可以先从城乡分割起步，重点解决农村救灾救助、医疗和养老三大保障问题。
——在社会救助方面，可以率先实现城乡制度统一。这是最广泛、最基本、最重要的保障，也是社会保障的“底线”。主要涉及两项基本制度。一是完善灾害救助制度，对遭受自然灾害的农民进行生活救济。据统计，一般年份，我国有灾民1亿左右，重灾年份则有1.5亿以上，因而灾民的生活救济就成为农村社会保障的首要任务。二是健全城乡统一的居民最低生活保障制度。进一步整合现有的城市低保、农村低保、农村“五保”、“送温暖工程”等各种救助资源，建立城乡统一、待遇有别的居民最低生活保障制度，保障城乡困难群众的基本生活。可以按照城乡不同生活指数的固定比例确定低保待遇，使农村低保水平适当低于城市。农民工在城市如果失业了，可以享受失业保险待遇；但要享受低保待遇，则必须回到家乡户籍所在地，按有关规定执行。
——在医疗保障方面，近期可以维持医保制度城乡分割的局面，但在2020年前实现城乡制度并轨。现在，有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等三套基本医保制度运行，还有一套医疗救助制度运行。从发展方向上看，是建立覆盖全民的基本医疗保障体系，解决城乡居民的基本医疗保障需求，实现人人享有医疗保障的目标。可以考虑通过整合完善两项制度：一是随着经济社会的发展，把现有的三项制度合并为一项制度，可称为“国家基本医疗保险制度”，医疗保障水平也逐步向城镇职工基本医疗保险过渡，在基本医疗保障方面率先实行城乡一体化，实现全覆盖。二是继续保留并全面完善医疗救助制度，主要解决少量患者的大病重病和高额医疗费用问题。医疗救助制度城乡可以统一，但保障待遇可以有差距。
——在养老保障方面，建立适合农民的社会养老保险制度，应长期坚持城乡制度分开。但农村社会养老保险要与城镇基本养老保险制度对接，以满足农村劳动力跨城乡、跨地区流动就业和农村人口城镇化的需要。
要进一步加大城乡社保制度的整合力度。我国现有各种社会保障项目近30种，在世界上看也是比较多的。但每一种项目都覆盖特定有限的人群。比如，养老有企业、机关事业单位、农民工、被征地农民、小城镇、农村社会养老保险等6种以上的基本制度，还有企业年金、商业养老保险等。医疗保障也有五、六种制度。可以说，目前国民中的80％还缺乏基本的社会保障。比如，新农合覆盖面已经接近100％，但按现在的标准，筹资水平若达不到每年200元，就算不上真正意义上的保障。必须整合现有制度，使基本制度尽可能简约、简单，实现广覆盖。
第二，坚持“低水平、广覆盖、多层次”原则，解决农民的养老保障问题。
——对于大多数农村地区，应先把制度框架搭起来，逐步提高标准。当然，对于有条件的地区，水平可以高一些。
——使各类人群都有制度上的安排，社会保障的“阳光”普照城乡居民，做到城乡老年人人人享有基本生活保障。
——农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。
第三，筹资模式上实行个人缴费和政府补助相结合，加大财政投入力度。现在，多数观点主张由个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的三方筹资方式。但农业税取消以后，大部分地方集体补助难以落实。结果农民养老主要靠个人缴费那点钱，有的还是一次性缴费，待遇水平低，难以保障其基本生活。因此，财政投入对于提高农民养老待遇水平，保证制度的可持续和稳定非常重要，为农民养老保险提供财政支持也是世界上通行的做法。
对照一下，城镇职工是用人单位和个人双方负担，农民没有单位，理应国家负担。城镇自由职业者，也是个人缴纳一定费用，其余由养老保险社会统筹基金解决。
第四，制度模式上，我不赞成照搬城镇模式，不宜再搞社会统筹和个人账户相结合的复杂模式。要么搞个人账户，个人缴费和政府补贴全部计入个人账户。要么搞完全的社会统筹，个人缴费和政府补贴全部进入统筹基金。未来的养老金可以量化到一份一份，比如说满一个缴费（加财政补贴）年度，计一份养老金。农民未来的养老金水平，就是这些份数的累加。
——我倾向于后一种方式，也就是不搞个人账户，只搞统筹基金。
——但无论上述的那一种方式，都能比较方便地与城镇制度衔接。
注：本文作于2008年底