《环境保护的政府失灵成因分析及对策》
（开题报告）
环境保护的政府失灵成因分析及对策
一， 选题背景及意义：
2002年在纽约举办的年度世界经济论坛上公布了142个国家的环境可持续能力现状的排行榜，我国排在129位，这是耶鲁大学，哥伦比亚大学和世界经济论坛共同开展的项目——环境可持续能力（ESI）的最新评估结果。
我国在世界上的排名已接近未位，这不能不引起我们的警觉和反思，我国政府在控制环境质量方面的无能,已经使环境质量下降到制约经济危害健康的程度.,我国目前的环境问题呈现出了结构型,复合型,特点,环境污染已远超过环境自净能力,可以说，我国目前的建设和经济发展已经超越了环境的承载能力，国家环保总局局长在今年首届环境与发展论坛上提供了以下一系列数据:流经城市的百分之九十河段受到严重污染,百分之七十五的湖泊出现富营养化,三分之一的城市空气属于严重污染,酸雨覆盖面积约占国土的三分之一,生态破坏突出,全国水土流失面积356平方公里,沙漠化土地达174平方公里,百分之九十以上天然草原退化.根据国际银行测算,95年我国因为环境污染造成的损失占当年GDP的百分之八,而到了2003年就增加到了百分之十五,约翻了一翻,环境污染造成的我国经济加速度损失似乎已成不可遏制之势,对民众的健康也构成严重威胁,依据这次论坛上提供的官方数据,近半城市居民受烟尘大气污染的困扰引起呼吸系统患病率逐年剧增,, 现在约有三亿人在饮用不合格受污染的水,直接引起很多地方出现了骇人听闻的癌症村.目前，我国环境问题的严峻形势不仅影响后代人自身发展的需求，同时已严重威胁当代人的经济发展，甚至身体健康。
从生物学的角度讲，环境资源系统本身永无休止的自我循环作用，可以完成环境自净并维持生物圈的活力，但是以人类过度介入为代表的外力，不仅会破坏原有的自律作用，也将进一步恶化自我循环和维持，要维持环境资源系统健康循环的维持，需要另一种外力提供保护，这便是环境保护，或者说，当环境资源的保护成为一种需要，环境资源作为一种公共物品便转化成人为提供的公共产品，这也是作为公共物品的环境资源与作为公共产品的环境保护的区别，作为公共产品的环境保护也是一种公共支出，这是得到普遍认可的，以萨谬尔森为代表的西方福利经济学家基于市场提供公共产品的缺陷，认为只有政府是公共产品的唯一提供者，事实上，中国自建国以来环境保护一直由政府这个全能政府来提供，八十年代后至今，尽管政府进行了经济体制改革，由计划经济向市场经济转变，但是由于政府职能没有向社会充分让渡，环境保护这一公共产品仍然由政府全权负责提供。因此，对于目前中国日益严峻的，至少目前没有看到受到遏制迹象的环境问题，政府是要负起主要责任的，是典型的政府失灵的体现。
笔者在环境保护基层工作十多年，对政府在环境保护方面的无能体会较深，一直有志于这方面的研究，把自己多年的对环保领域政府失灵的思考写下来，同时，正值我国政府面临全面正确界定政府角色和职能范围，由全能型政府向有限政府转型的关键时期，在这样的背景下，笔者希望通过笔者的研究，对我国政府在环境保护方面的失灵原因进行深入分析，以期对我国的环境保护的改善和我国的可持续发展战略提供可行的对策建议。
本文对于环境保护政府失灵的研究，其理论意义为：
1，对政府在环境保护方面的政府失灵的论断是很难作出的，任何带有主观色彩的简单判断都是不可取的，也绝不是科学的研究精神的体现，对该命题的判断是非常复杂的，设及到大量的理论和数据，因此需要在这方面探索一套定性和定量分析结合的方法，以全面客观科学发展地作出政府失灵的结论。
2，重新审视传统的环境保护的公共产品理论，外部性理论和政府干预的必然因果关系，以新的视角提出基于解决日益严峻的环境问题的理论路径。。
对环境保护的政府失灵的成因分析具有重要而又具体的现实意义。
1, 为遏制不断恶化的环境，和维护广大人民群众的环境权益和身心健康有必要对目前环境保护的唯一供给者政府的政府失灵进行深入分析。
2, 重新界定政府的环境保护职能需要对政府失灵现象进行综合分析
3, 境保护的政府失灵研究分析对于转型期中国政府职能审视重新定位具有积极意义。
4, 对完善环境保护的公共政策具有指导意义。
二，本领域国内外研究现状。
(一)相关理论：
1市场失灵：
是指市场机制不能使资源的配置达到最优化的状态，特别不能按最优化原则提供公共产品和服务，首先，市场运作难以组织和实现公共物品的提供，市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据，然而对于消费者在市场上反应不出商品和服务即公共产品，市场则根本不能进行资源的分配，其次，市场机制无法纠正正外部性，外部性是指无法在价格中得以反映的市场交易成本和收益，外部性有正负之分，正外部性是指给第三方带来收益，负外部性是指给第三方带来成本，前者常见于经济生活中的搭便车现象，即消费如公共教育，公用设施，国防建设等公共物品而不分担其成本，后者如工厂排放污染物会对附近居民或者企业造成损失，对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等，这类外部性和搭便车一般不能通过市场价格反映出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。
2,政府失灵：
市场失灵导致政府介入，看得见和看不见的手共同协调资源培植和经济运行，人们企盼使用政府力量来弥补时常适龄的缺陷，用看得见的手去办还看不见的手，办不好的事情，这是现实和逻辑引发的很自然的事情，但是，很多方面却发现事与愿违，发现看得见的手并没有把事情办好，甚至比看不见的手办的更糟，政府决策也会失误，政府行为也会低效率甚至无效率和负效率，政府这群人也有私利，政府目标也往往实现不了，经济学家把这种糟糕的现象称为“政府失灵”。
3, 哈耶克关于市场、政府失灵理论
政府和市场都不是万能的，市场失灵是客观存在的，因此需要政府介入，政府失灵又是必然现象，因此要求政府适度介入，问题在于如何使市场调节和政府干预二者结合得恰到好处，尽最大可能将市场调节和政府干预的负面效应降至最低，而不是叠加至最大，将二者的正面效应叠加至最大，而不是抵消至最小。在哈耶克的理念中，市场失灵是政府干预的必要条件，而不是充分条件。政府干预的弊端很可能比市场中私人企业的缺点更加糟糕。公共选择理论的政策主张尽可能地在公共领域中实行企业化模式和大规模的私有化方案。尽管如此，哈耶克也并不主张把政府失灵之后的市场再完全地交给市场，正如市场失灵之处不能完全赋予政府一样，市场也同样不可能解决政府的缺失。因而，哈耶克认为，需要积极探索政府、市场之外的多路径解决方案，比如第三部门，包括教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织和福利机构等。他相信，第三领域（独立部门或第三部门——处于市场与政府之间）“常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务”18。因此，哈耶克反对传统的政府与市场二分法，认为知识界的这种公私二分法具有误导性，积极寻求政府和市场之外的“第三只手”对于解决现代社会中各种问题有着重要的作用
4，市民社会：
在西方，由于民主政治的歧变，凯恩斯主义的失灵，福利国家出现危机，促进了学者的理论反思，表现在经济方面，凯恩斯主义力图通过国家干预刺激有效需求来缓解经济危机的努力遇到了严重的挫折，七十年代后，西方国家先后出现经济停滞和通货膨胀并发症，国家干预彻底失败，政府失灵了，在社会政策方面，西方国家推行的社会福利政策出现财政危机，现代福利国家陷入了严重的危机中。面对严峻的现实，一些理论家对依靠国家政府来解决社会系列问题的效能产生了严重的怀疑，17—18世纪出现了市民社会理论为这些理论家从哲学层次上批判现实及解决问题提供了新的思路。按照市民社会理论，把市民社会视为与国家相对的一个概念，并在二分法的基础上建构市民社会概念，一个强大的、活跃的、参与的市民社会将使国家更加负责地行动并对社会的需要更快地作出反应，同时，市民社会的组织广泛地参与到发展项目中，可以极大地弥补国家能力的不足并促进官民合作为特征的综合治理，市民可以通过参加各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，总而言之，市民社会作为国家和社会之间的一种媒介物或传送带，决定着单个公民和正式的政治制度之间的关系因而发挥着潜在的关键作用，在一种乐观的场景中，一个活跃的市民社会可以通过传送民众中各个不同部分的需要和表达他们的利益而有利于不断改善社会的缺陷。
（二）环境问题现状研究：
1，环境保护的市场失灵和政府失灵
就环境问题而言，由于环境破坏日益加剧，负外部性已从微不足道的现象转变为举世瞩目的公害。外部性、高交易成本、不确定性、产权不明确等市场失灵理所当然地成为政府介入的理由。由于环境问题的复杂性和环境的公共产品性质，以政府为主导来减少由市场机制引发的市场失灵，已成为当前解决环境问题的主流观点。主张政府干预并以政府作为环境保护主要执行者的观点，其理由就在于市场本身固有的缺陷需要予以弥补，而政府一开始就是以弥补市场缺陷的身份出现的。从理论上讲，政府干预的目的在于通过税收、管制、建立激励机制和制度等手段来纠正市场失灵。政府行为具有广泛性，通过各种政府行为可以协
各个微观经济单位之间、各个部门之间以及各个地区之间的经济利益关系。目前，世界上许多国家都试图通过政府来为社会公众提供环境产品和服务，但是，通过近十年的实践发现，政府与市场在解决环境问题中都没有绝对的优势可言。这一结论可从六、七十年代两种社会经济制度的国家具有相同的环境问题这一事实得到证明。换言之，“市场失灵”和“政府失灵”带来了不同社会经济制度在环境破坏和污染方面的会聚或集结，唯有不同的是后者的严重程度要比前者大得多，而且后者引起的环境污染与破坏还在继续蔓延和扩大。在我国表现为环境污染反弹现象已成为常态，环境质量持续恶化态势没有任何遏制的迹象。
2，解决环境保护政府失灵的几个主流观点
国内对于环境问题的解决之道一般都停留在加大环保部门执法力度，健全环保法规法律，这类研究文章最多。同时，随着全球范围内新公共管理运动的兴起，以新公共管理理论为代表，重新界定政府职能范围，充分主张利用市场机制来解决环境问题，市场能解决的就一定要让市场解决，市场不能解决的，政府干预可能会更糟糕。在这一理念的引导下，环保领域近几年出现了市场化民营化的实践，既然政府已经在环保领域失灵，那就必须重新引入市场机制，通过实行政府与市场功能的一体化来解决环境问题。以上两个典型的观点的成立其实都必须建立在一个健全的法治社会也即宪法政治体制下，而宪法政治制度的改变不是短期内可以实现的。
三，本人的研究基础和条件
本人在环境保护基层单位工作十多年，对于环境保护的状况的恶化一直很痛心，对政府对于环境保护的失效有相当直观的认识，平时结合实际工作对环保的政府失灵有一定自己的思考，经过这两年的公共管理知识的学习，接触了很多相关问题研究的理论，这些理论的学习和掌握对我以科学理性的态度分析政府失灵现象尤为重要，同时初步掌握了社会科学研究方法，注重实证和理论分析相结合，因为在环保部门多年，已经收集了一定的相关资料和数据，也为进一步查询资料提供了基础。
四，研究方法
1，文献研究。
关于环境保护政府失灵方面国内专家学者已有一些成果，本课题研究拟对相关文献资料进行仔细的分析和梳理，在前人的研究成果基础上，对本课题尽心进一步的探讨。
2，定量与定性分析结合的研究
本课题以水污染为例，通过对国内水污染状况有关历史数据的比较进行定量分析，并对数据结合相关理论进行必要的逻辑分析。
3，运用政治学，经济学，社会学的研究方法和理论，
五，研究难度
1，因为环境污染的滞后性，使界定政府在环境保护的政府失灵存在着时间断的问题，所以本文以三年前的水污染数据统计为定量分析基础。而三年以前的数据皆为官方数据，缺少目前很多社会中介组织部门提供的数据，而官方数据由于众所周知的原因，水分较大，假数据很普遍，数据不够准确，虽然反映出来的趋势有其科学性，但这可能会影响定量分析的成果，这是本文不足的地方。
2，本文研究的环境保护的政府失灵，很多研究对策最后都必然是将目标锁定在进行深入的体制改革，建设法治国家，施行宪法政治这些层面上，也就是说，要想政府有效保护好环境一定先建立宪法政治体制，而这些在中国目前时期只能是“应然”的愿景，本文想经过自己的研究突破这种研究路径，在对国家根本制度不动摇的情况下，提出新的具有相当可行性的解决思路，即通过市民社会培育构建运行解决政府在环保领域的失灵，这对于理论学识尚浅的我来说无疑是一个相当大的挑战。
六，论文结构
第一章 引言
1，1问题的背景
1，2关于解决环境问题理论的研究现状
1，3本文的研究思路和分析框架
第二章 中国环境污染现状（以水污染为例）
从1991年至2002年中国环境水污染现状
第三章 市场失灵与政府失灵
2，1有关理论综述
2，2公共产品理论+外部性理论=政府干预？
3, 3 环境保护的“中国式市场”失灵
3，4 新公共管理视角下的政府角色
第四章 我国环境保护政府失灵的表现及成因分析
第五章 国外解决环境问题带给我们的启示
第六章 解决环境保护政府失灵的现实出路——市民社会的构建
1，市民社会内涵及基本要素
2，市民社会下的环境保护
3，环境保护语境下的中国特色的市民社会的构建
中国当前的很多难以解决的瓶径问题从根本上说都是体制原因，环境问题也莫能外，很多学者已经形成共识：只有在宪法政治的体制下，才有可能将市场与政府的功能有效结合起来，否则，正如在现有体制下，市场与政府成为两极，难一调和，而在宪法政治体制难以在短时期内确立起来的情况下，只有着力研究有效化解两难的“第三条道路”——大力构建市民社会，培养市民的环境意识，大力培育环境保护非政府组织（环保NGO），确立市民、环保NGO介入环保决策及监管的机制，形成市民社会与政府权威及市场经济三者互动的环境保护体制才是解决环境污染日益严峻问题的现实路径。
七研究的创新点和预期成果
本研究的预期成果有以下方面：
1，比较系统地梳理出目前环境保护政府失灵的成因
2，运用经济学，政治学，行政法学的理论对环境保护与政府职能关系的理论渊源进行探讨，并用这些理论来分析政府为何失灵
3，根据分析的政府失灵的原因及中国体制现状提出了构建市民社会解决环境问题的设想。
九，参考文献：
1，《中华人民共和国环境保护法》
2，《中华人民共和国水污染防治法》
3，吕忠梅 徐详民 《环境资源法论丛第五卷》 法律出版社 2005年第一版
4，吕忠梅 徐详民 《环境资源法论丛第三卷》 法律出版社 2003年第一版
5，胡鞍钢 《中国：新发展观》 浙江人民出版社 2004年第一版
6，曾思育 《环境管理与环境社会科学研究方法》 清华大学出版社 2004年第一版
7，唐忠新 《贫富分化的社会学研究》 天津人民出版社 1998年第一版
8，<<宪法法治与经济发展>> 张千帆 北京大学出版社 2004年10月第1版
9，张福成 《公共管理学》 中国人民大学出版社 2004年第一版
10，马长山 《国家、市民社会与法治》 商务出版社 2002年第一版
11，邓正来 《市民社会理论的研究》 中国政法大学出版社 2002年第一版
12，俞可平 《治理与善治》，社会文献出版社 2000年9月
13，[美]罗伯特.达尔：《现代政治分析》，王沪宁译，上海译文出版社，1987年3月；
14．[法]卢梭：《民主哲学》，陈惟和译，九州出版社，2004年8月；
15．[英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联出版社，1997年版；
16．[英]M.J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店，1997年版。
17．[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1961年版；
18．何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年8月；