本文原刊于新华网,学习十七大专栏,后被中国精神文明网,民政部民间组织局等网站大量转载
十七大报告在三个不同部分谈到了发展基层民主的问题。一是将“基层民主制度更加完善”作为2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标之一；二是将 “基层群众自治制度”同人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三项制度建设并列，作为构成中国特色社会主义政治发展道路的内容；三是在“坚定不移发展社会主义民主政治”这部分中，把发展基层民主单独作为一部分进行论述。十七大报告这样的安排，提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设全局中的地位，并赋予了新的历史使命。那么，基层究竟包括哪些领域？十七大报告将社会组织纳入了基层的范围，并且提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。这个新提法既是对几年来我国社会组织发展的肯定，也是对我国基层民主建设的一种新规划，它必将对我国基层民主建设产生持续而深远的影响。
一、社会组织的内涵
通常认为，社会组织是人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体。但是，从十七大报告的内容来看，报告中提到的“社会组织”和上述概念有一定区别。十七大报告中强调的社会组织是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队，与我们学术界常说的非政府组织、人民团体、第三部门组织、民间组织等称谓小异大同，并没有实质性的区别，是公民社会的组成要素。
二、社会组织产生的逻辑以及在我国的发展现状
社会组织作为一个历史范畴，它的产生是生产力发展的结果，特别是现代市场经济发展和完善的结果。首先，改革开放以来,我国生产力水平有了前所未有的提高，信息顺畅，降低了社会组织产生和运行的成本a，为社会组织的产生和发展提供了物质基础。其次，经济社会活动纷繁复杂，形成了错综复杂的利益关系，需要更多的利益诉求渠道和机制，而政府直接调整人们的细微利益关系的成本剧增，显得越来越力不从心，而且效果并不好，为了协调人们在经济活动和社会活动中的关系，社会组织的产生就有了需要。最后，市场经济机制本身也存在一定的缺陷，比如说容易导致盲目竞争，并且在一些经济领域市场经济机制本身也很难发挥作用，为了弥补缺陷，纠正和治理市场经济机制的盲目性带来的后果，保证经济的健康发展，社会组织诞生的必要性也大大增强了。
在计划经济体制下，我国也有工会、共青团等人民团体，但更准确地讲，这些团体都纳入了党政机关的结构之中，没有多少独立性可言，与通常意义上所说的社会组织还是有着一定的差别。改革开放后，随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展，以党政分开、政企分开、政府职能转变为重点的政治体制改革的不断深入，在党和政府的积极支持下，社会组织开始大量涌现。到目前为止，究竟有多少社会组织，没有统一的数据。但是保守估计，我国的社会组织不少于300万个。
三、社会组织与基层民主的关系以及其在我国的实践
现代政治学通常认为，社会组织是民主的重要支柱和前提，但是，不论是理论界的观点还是从现实来看，社会组织和基层民主之间的关系要比想象复杂的多。政治学家彼得·伯格和爱德华·希尔斯都认为社会组织是民主的必要前提，两者之间存在正向关系。彼得·伯格认为，“中介结构对于生机勃勃的民主社会是必要的”。爱德华·希尔斯在《新兴国家的政治发展》一书中也认为，“如果发展中国家想变得更加民主，那就必须建立具有相当密度的、个人自愿结合的、精巧的社团体制。”但是，雅各宾主义、反多元主义等思想流派却认为两者之间存在负向关系。卢梭说：“为了很好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见。”按照卢梭的观点进行推理，为了实现民主，必须遏制派系的发展，必须消除社会组织，从而更广泛地开拓人类理性的自由发展，扫清民主所需要的人民自由表达其意志的障碍。也有思想家认为，两者根本就是两码事，各走各的道，并没有相关关系。在上世纪八十年代，美国霍普金斯大学教授萨拉蒙对非营利公益服务组织进行了调查，调查结果表明，非营利组织与民主不具有相关性。
社会组织与民主之间的关系是复杂的，但是在一定时空背景下，两者之间的关系总体上又是确定的。我国是从集权的计划经济逐步转向社会主义市场经济，政府的权力还是非常大，管理的范围也非常广，群众自我管理、自我服务、自我监督的潜力尚未发挥出来，因此，从改革开放以来的实践看，对于实际而健康的民主建设来说，社会组织作为新生事物，虽然有不尽令人满意之处，但当前，社会组织对于我国发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利显然利大于弊。
首先，社会组织的实践表明，社会组织是沟通政府和群众的一座重要桥梁，能够发挥中转站的积极作用，有助于政府管理与基层群众自治的良性互动。一方面，社会组织能够及时把成员对政府的利益诉求、愿望、批评、建议集中起来，然后转达给政府；另一方面，社会组织又能够把政府的相关处理意见转达给成员，从而推动了政府和群众的合作，有助于社会和谐。
其次，社会组织的实践表明，社会组织的兴起成为基层民主和社会自治的重要基础。近年来，社会组织在保护群众利益、反映基层群众诉求、管理基层事物、组织群众参与政治等方面，发挥了积极作用。
最后，一些社会组织积极投身社会公益事业，改善了政府与公民的关系，增大了群众对党和国家的认同。
四、培育、规范和引导社会组织的健康发展
目前，我国一方面有关社会组织的制度尚不规范，相关政策法规并不完善，社会组织的制度还有很大的改善空间；另一方面，社会组织自身也是良莠并存，有些组织管理失范、方向不明，营利与非营利组织并存，促进基层民主发展和危害基层民主发展的行为并存。这种现状与构建社会主义和谐社会并不相适应。因此，需要贯彻和落实科学发展观，采取切实可行的措施，培育、规范和引导社会组织发挥积极作用。
第一，要积极培育各种有利于促进社会公共利益、基层民主和社会自治的社会组织。目前，我国各级政府还承担了一些社会组织、群众可以自我管理、自我服务的公共事务和公益事业，随着改革的深入，这些公共事务和公益事业应该“还政于民”，因此，社会组织有着巨大的发展需求和潜力。
第二，要建立、修改、完善相关法律法规政策，营造一个有利于社会组织健康发展的制度环境。一方面，我国有关社会组织的法规政策很多，各级政府都出台了相关的细则、意见、办法等，这些法规政策形成了社会组织管理的“制度剩余”。另一方面，在社会组织的管理上又存在“制度真空”。比如说，我国还没有管理社会组织的一般性法律，面对不断涌现的新社会组织，缺乏针对性强、可操作的法规制度，还有一些法规细则难以适应社会组织发展的需要；对社会组织的管理“越位”制约和阻碍了社会组织的健康发展，对社会组织管理“失位”也使一些社会组织缺乏监管，助长了一些不良组织的发展，对社会组织管理的“错位”则扭曲了社会组织的正常形态。
第三，政府要与健康的社会组织建立良好的伙伴关系，鼓励、支持、充分发挥社会组织在社会管理、扩大群众参与、反映群众诉求等方面的积极作用。
最后，要规范现有的社会组织，坚决取缔从事非法活动的社会组织，引导社会组织与政府合作，为推进中国特色基层民主建设与构建社会主义和谐社会贡献力量。