我国县乡公路改造融资的资金来源

我国公路建设总的投资方针和原则是：分级负责，联合建设，地方自筹为主，国家安排为辅，各级政府对县乡公路分级投资如图3.6所示

图3.6 县乡公路分级投资

我国县乡公路建设投资在公路基础设施建设投资中所占比例一直比较低，1998年和2002年受国家政策的强力推动，县乡公路建设投入超常增长。1998年国家实施积极的财政政策，对公路基础设施建设投入大幅增加，2002年成立的新一届政府，把解决“三农问题”放在重中之重，又进一步推动了县乡公路建设。2006年公路建设总投资突破了6000亿元，占GDP的比例为2.98%，其中县乡公路投资完成额达到1596.64亿元，占公路建设投资总额的25.6%，如表3.2所示。

表3.2 我国县乡公路投资情况表（1998-2006）

数据来源：根据历年公路水路交通行业发展统计公报整理。

表3.2显示，2002年以前，县乡公路占公路建设总投资额比例相对较小，不到20%，而我国县乡公路占全国公路工程的75%，从县乡公路里程占公路总里程的比重看，投资明显偏低。随着西部大开发和交通部对县乡公路的重视程度增加，县乡公路投资在公路投资总额中的比例逐年上升，2006年达到25.6%。

但是长期以来我国县乡公路建设一直都没有固定的资金来源，根据我国县乡公路建设的实践，已经基本形成“国家投资，地方筹资，社会筹资，利用外资，吸引私资”的融资模式，资金来源主要分为中

图3.7 我国县乡公路改建资金来源

表 3.3 我国县乡公路建设资金构成表            单位：亿元

数据来源：中华人民共和国交通部。

1、中央投入资金

中央投入资金一般是贯彻国家产业政策、经济政策、弥补市场机制对社会资金分配不均以及为实现国家总体经济发展战略意图而投入到特定行业或领域的资金。中央投入资金包括中央财政资金和公路建设专项资金。

中央财政资金由三部分构成，即财政拨款、中央专项资金、以工代赈。财政拨款又称预算拨款，包括财政直接支付和财政授权支付。中央财政专项资金，这是由中央财政发行的债券筹集的资金，即国债资金，是政府为了有效地发展我国的国民经济、增强我国的综合国力、提高人民的生活水平而采取的一种财政政策。从1998年起，中央实行积极的财政政策，由中央财政发行债券（国债）募集资金，专项用于基础设施和国家重点项目建设，其中公路基础设施也是重点建设对象。按照经验，每1亿元的公路基础设施建设国债资金引来的银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元。以工代赈是国家对农村贫困地区的特殊扶持政策，由当地农民群众以投工投劳方式换取扶贫资金，即用劳动来获取救济金。投工投劳的项目主要是改善基础设施条件，促进贫困地区经济发展的项目。

公路建设专项资金是指车辆购置税（简称车购税），起征于1985年5月1日，是交通部经国务院批准，在全国范围内普遍强制征收专项用于公路建设的政府性基金，由各地交通主管部门征收，作为预算外资金上缴交通部统一管理，主要对各地纳入国家公路建设计划的主干线实施投资。1996年国务院明确将车辆购置附加费纳入财政预算管理，属中央财政收入，同时还规定车辆购置附加费仍属公路建设投资的专款。2001年改为车辆购置税，由国家税务总局征收，税率为10%。车购税资金是中央补助农村公路建设最主要的资金来源，中央财政在车购税收入大幅增长的同时，调减了重点公路建设项目的投资增幅，将大量资金用于支持农村公路建设。2001年中央投入农村公路建设的车购税资金为14亿，占当年公路建设车购税资金总量的5％。在“十一五”第一年，中央财政重点调整车辆购置税投资结构，车购税投资比重由2005年的29.5%提高到39.5%，2007年这一比重达到43％，进一步加大了对农村公路建设的投资力度。

2、地方投入资金

地方投入资金包括地方财政资金、地方交通部门资金、银行贷款和农民投入。

地方财政资金包括省、地（市）、县、乡各级政府的财政资金。用于县乡公路建设的地方财政资金中，县（市）、乡财政资金占主要份额。地方财政专项资金是中央国债安排由地方财政使用并负责偿还的资金（根据中国法律地方财政不能发行债券），属国债资金。

地方交通部门又分省（自治区、直辖市）交通部门与地市、县（市）交通部门两块。省交通部门投入的资金主要是汽车养路费、客货运附加费等由省级交通部门征收和管理的交通规费。省交通部门的资金投入主要是用于县乡公路的建设补助。市、县交通部门投入的资金主要用于村道建设。

银行贷款包括国内银行贷款及利用外资两部分。国内银行贷款是向国内银行借用的贷款资金，主要是用于交通量较大、能够实现“贷款修路，收费还贷”的县乡公路建设。也有的国内银行贷款是由地方交通部门统借统还，投入县乡公路建设的贷款，用交通规费（包括过路过桥费）收入来统一偿还。外资主要是借国际金融组织的贷款，如世界银行、亚洲开发银行。使用这些贷款资金主要有两种借贷形式：一种是援助性贷款，用于我国贫困地区的扶贫开发；另一种是“一揽子贷款”，把用于县乡公路的贷款项目与其他高等级公路收费还贷项目捆绑在一起借贷，由借款人统借统还。

农民投入资金的主要形式是民工建勤、以资代工、以及村民自愿集资和捐款等。民工建勤是指公路沿线有劳动力的农村居民以及车辆（拖拉机或汽车）有义务为公路建设和养护提供劳务，它的主要形式是由县或乡政府组织民工投工投劳进行县乡公路建设，不能提供劳力的，也可以用现金来支付，即以资代工。民工建勤在我国县乡公路发展历程中发挥了巨大的作用，但随着我国农村税费改革的开展，在我国实行了多年的“民工建勤”制度已被列入取消行列，取而代之的是“一事一议”制。“一事一议”就是对于村内公益事业的建设资金筹措，由全体村民或村民代表大会讨论决定，并实行上限控制，以减轻因乱集资乱摊派造成的农民负担。除民工建勤外，县乡公路建设资金来源还有集资捐款，受益企业出资、国内外个人和单位的赞助和社会捐款等等。然而用于县乡公路建设的这些其他资金来源，虽然名目繁多但占资金总量的比例很小。