行政指导：建设服务型政府的切入点
行政法学专家认为政府执法部门应善用柔性管理手段
本报记者 王 淼
行政指导：一种重要的柔性管理手段
2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第九条指出，改革行政管理方式，要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高政府办事效率，降低管理成本、创新管理方式，方便人民群众。那么什么是行政指导呢？
中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授是我国最早研究行政指导理论的学者之一。莫于川教授给出的定义是：行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。他说，简言之，行政指导就是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为，以实现一定行政目的，在其职责范围内实施的不具有国家强制力的行为。
相对于行政审批、行政许可、行政处罚等行政手段，行政指导是一种“柔性管理”方式，行政法上一般称为“非权力性行政”。据福建省工商局副局长陈乙熙介绍，采用和推广行政指导，既是落实党中央提出的执政为民理念和构建社会主义和谐社会的时代要求，也是破解实践中传统行政管理方式无法有效解决一些问题的现实要求。他说，长期以来，工商机关采取的强制性手段存在着治标不治本问题。相对人对强制性的方式容易产生抵触、冲突，监管不和谐；监管与服务存在“两张皮”现象。强调监管往往是采取强制手段，而强调服务则又会放松监管。此外，由于法律法规往往滞后于现实发展，工商机关有职能无手段的情形普遍存在。如何有效地解决这些棘手问题，需要开拓创新。在这一背景下，福建省工商局在中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授的指导和帮助下，2005年起在泉州工商局开展了行政指导理论的试点。经过一年多的试点，目前已经开始在福建省工商系统中全面推广。
执法如山 执法如水
泉州市人民政府陈荣洲副市长代表泉州市政府致欢迎词时提到了一个非常重要的理念。那就是，在现代社会，执法部门在维护国家和人民的利益时，不但要执法如山，也要执法如水。泉州市工商局在实践中体会到，由于行政处罚等传统行政管理方式往往只是制止了一时的违法行为，难以治本。如无照经营现象常常死灰复燃、商标侵权行为人一侵再侵等等。因此，他们在工作中探索运用行政指导，不仅要让相对人知道违法，而且还要让其知道因何违法、如何纠正，引导其正确开展经营活动，以较好地预防违法行为的再次发生。
在会议提供的材料中，我们了解到这样一些案例：
其一：
其二：2006年3月，总部设在厦门的新佳美快餐店打算在泉州市永春县城设立分店。对于一个外来人员来讲，一时要在永春开展市场调查是比较困难的，于是公司总经理就委托他在当地的朋友找到了城关工商所。该所段区人员立即通过行业分类台账，把平时收集的登记信息和巡查信息进行综合分析，然后通过电子邮件及时把辖区西式快餐店的统计信息发给了投资人，为其在永春投资提供了准确的市场信息。
其三：2006年初，泉州市泉港区电信局为配合创建“平安校园”活动，专门为各中小学推出一项集短信、语音为一体的“家校通”亲情卡业务。该业务具有刷卡签到、签退、拨打亲情电话、发送短信等功能，与家长的电话捆绑收费，每月5元~10元不等。然而，在“家校通”推出不久，泉港区12315投诉台就陆续接到一些家长的投诉，原因是话费清单上莫名其妙地增加了一项“家校通”功能费，可家长们从来没有与电信部门签订过什么协议。工商局分析认为，原因主要是由于电信部门不规范经营造成的。电信部门在未取得家长书面或口头同意的情况下，仅凭学生填写的登记信息，就单方面收取了使用费。于是，该局举办了一场“电信业务行政指导座谈会”，使电信部门认识到中小学生属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人，直接把学生填写的登记信息作为开能“家校通”的协议，不具有法律效力。在工商部门的介入下，电信部门规范了自己的经营行为。
让我们的企业成为“阳光男孩”
会上，专家们对行政指导实施的条件和发展方向等内容进行了讨论。
国务院法制办政府法制研究中心李岳德主任指出，我国目前的柔性管理方式存在的主要问题包括：第一，总体上还规定和运用得较少，与市场经济的要求不相适应；第二，程序性规定过少，过于原则、抽象，法治化程度不够。他认为，行政指导的推行需要具备以下条件：第一，要建立在一定的经济基础上，如果处罚收入与行政的财政机关收入挂钩，则很难推行此项制度；第二，要树立依法行政理念；第三，要建立指导相对人自觉配合、参与行政指导的诱导机制；第四，行政指导需要工作人员具有比较高的素质。
莫于川教授指出，政府行政和教育孩子一样，激励和惩罚都能达到一定的教育目的的，但从长远看，我们会发现多用激励手段培育的孩子更阳光，更有活力，更自信。政府对企业的行政管理也是如此。
北京大学法学院湛中乐教授指出，与行政处罚、行政许可等独立性的行为有所不同，行政指导在立法的配置、执法的各个环节中都存在，有宏观、中观、微观的指导。行政指导体现了行政理念的变化。现代社会政府对公众不仅是监管，更多地要体现服务。行政指导体现了政府职能的转变，市场经济体制的建立和完善使得行政指导具有较大的生存空间。
中国政法大学法学院院长薛刚凌教授认为，行政指导是政府管理职能的创新，是对政府职能的补正。不但要重视经济调节、市场监管的功能，现在更要强调培育市场，培养市场主体的能力。培育的意义更甚于监管。行政指导在管理方式上体现了服务型政府的要求，政府要以人为本，站在相对人的立场上，不断回应社会发展的需要，遵循参与、沟通、互动、平等的思路，把官本位转为民本位。对于推广行政指导，她认为还需要一些配套制度，比如：建立政府律师制度，培育行业组织，从而减轻工商机关及执法人员的负担，弥补其能力上的不足。最后，她指出，福建工商行政指导实践是中国法治实践的伟大创举，完全可以推广到各个行政机关的监管中。
与很多改革一样，行政指导在福建工商系统的实践也是一项由基层自发进行的改革创新。与会专家呼吁，应该高度重视并宽容对待地方基层的改革创新努力。莫于川教授指出，20多年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉在地方、在基层、在民众之中，由地方试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，是制度创新的最佳途径。(原出处:中国改革报 发表日期: