（一）
转变政府职能，加快政府管理体制的改革对推动我国经济结构和经济体制的转型，构建和谐社会具有重要的意义。中共中央16大提出的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”对政府的职能做了全面、科学的描述，明确了政府职能转变的目标。
目标的提出只是一个概念性的表述或者说是一个命题。要做好这篇文章首先应对其内涵、外延做深入的研究，以统一思想、统一认识；其次，目标是一个受到多元因素影响的变量，对这些因素的构成、状态、成因及相互关系应有一个全面、准确的把握；第三是实施途径的选择、相关的政策配套和资源配置及过程的动态控制。以往的经验告诉我们，如果认识仅仅停留在目标的提出，而忽视了问题产生的原因和实施的途径，目标就只能是一个永远可望而不可及的“彼岸”。
本文将围绕着这一命题重点讨论：当前政府履行其经济职能所存在的“越位”和“缺位”现象；在市场经济体制下政府的一般经济职能与经济转型期政府的特殊经济职能；转变政府经济职能中存在的观念和利益方面的障碍；政府管理体制改革的原则和重点。改革的路径
选择和相关政策是实施层面的问题，不在本文中展开讨论。
（二）
中国正在经历着以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型，这一双重转型是当前中国经济发展与改革的主题。
中国经济的双重转型起步于上世纪70年代末。它的启动和初始阶段不是一个自下而上的自发演进过程，而是一场自上而下的由政府主导的“革命”。20多年来，这一进程使中国经济结构和经济体制发生了深刻的变化，广大社会成员的积极性得以充分调动并成为这一进程的主体和受益者。这表明，在转型的初期，政府在破除传统观念和旧体制的束缚、建立新的体制、调动资源、协调利益、调控经济总量平衡、保持经济稳定持续增长发挥了重要的、不可替代的作用。但随着这一进程的推进，其主体也必然会从政府转变为市场中的企业和广大社会成员。
当前中国的经济转型已进入了一个新的时期。经济总量连续20多年保持高速增长；经济全球化的进程加快了中国融入国际市场的步伐，中国已成为影响全球经济的一个重要因素；市场机制的框架已初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，企业正逐步成为市场的主体。
从另一个方面看,经济结构和经济体制的转型也遇到了难题和困境。
在市场化改革和经济运行层面，主要表现为：
1）制度的基础设施（主要指法律制度）不健全，实施的力度不够，造成信用文化的缺失、信用环境的恶化，这不仅难以支撑市场机制的发育和运行，甚至有可能把中国引向一个“坏的市场经济”的道路上；
2）地方政府片面追求GDP增长和粗放的发展模式难以扼制，经济增长付出了结构恶化、经济波动、资源浪费、效益低下、环境破坏的沉重代价；
3）政府通过直接、间接的方式控制着主要的经济资源和生产要素，运用行政手段干预市场和企业。垄断、价格和市场准入的管制、行政审批、地方保护未能随着市场化的进程逐步消除，这不仅阻碍了市场的发展，破坏了市场配置资源的功能，还造成了大量的寻租和贪污。
在社会关系层面，主要表现为：
1）一次分配中严重存在着不规范（如垄断行业和无偿占有全民资源的企业产生的超额利润）、违规（如政府机构、教育、卫生行业违规收费）和违法（假冒伪劣产品获取的暴利、贪污及各种形式的经济犯罪）的现象，这就使得社会成员在市场竞争中机会不平等、权利和权益被侵犯，造成了社会的公正问题；
2）市场机制的优胜劣汰使一部分社会成员和地区被边缘化，收入差距拉大，就业压力增加，形成了弱势群体和落后地区，而政府把大量资金投入经济建设和国有企业，使原本就匮乏的二次分配资金与需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平问题；
3）在解决了温饱之后，人们对社会公共产品的需求日益增长，这主要包括：司法、社会治安、市场秩序维护、社会保障、义务教育、医疗保险、环保等，而一个投资型的财政体制对公共产品的供给和服务很难满足这一需求。
上述问题的产生一方面是由于经济欠发达、市场发育不够、法律不健全，更为重要的是体制方面的原因，或者说它反映了政府的职能在某种程度上存在“越位”和“缺位”。所谓“越位”是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事；所谓“缺位”是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。
（三）
如果说政府的经济职能存在着某种程度的“越位”和“缺位”，那么如何界定和确立政府在市场机制中的角色和功能呢？在经济转型期它的特殊性是什么？
所谓政府的经济职能是相对于政府的社会职能、外交职能、国防职能而言，其实质是政府与市场的关系。在西方现代资本主义发展的100多年历史中，这是一个经久不衰的“话题”，它也是划分经济自由主义和国家干预主义这两种经济学学派和两种政策主张的标志。两种学派和主张都曾成为主流和主导，但其演变的路径不是简单的“钟摆式的往复”，而是认识上的深化。概括起来讲，这一过程可以分为三个时期。
第一个时期是以亚当·斯密1776年出版《国富论》为标志。斯密把市场机制看作一只可以自动调节供给和需求、实现资源最佳配置的“看不见的手”，而把政府视为保护国家主权和个人自由、财产权利的“守夜人”。他所创立的古典经济学体系奠定了经济自由主义的基础。
第二个时期被称为“凯恩斯革命”。其背景是20世纪30年代发生于西方世界的经济大萧条，它暴露了市场机制的缺陷和“市场的失灵”，宣告了自由放任神话的破灭。凯恩斯1936年发表了《就业、利息和货币通论》一书，批判了自由放任主义的理论基础，即“供给自行创造需求”的萨伊定律，系统地提出了国家干预经济的理论和政策。由此，政府干预的理论开始兴起并逐步成为主流。凯恩斯的理论对西方各国政府的政策产生巨大影响，它们均把扩张的财政政策作为干预市场的主要手段，以期实现经济稳定增长和充分就业。
第三个时期的标志是20世纪70年代新自由主义经济学的复兴。凯恩斯主义从纠正“市场失灵”出发，导向了“政府失灵”。新自由主义经济学包含了诸多的学派和理论，其中有代表性的包括：货币主义、理性预期学派、供应学派、公共选择理论、新制度经济学等。它们在充分肯定市场机制调节功能的基础上，并不完全排斥政府的干预，而是将视角转向干预的领域、方式及可能产生的“政府失灵”和政策无效。在政策上它们主张推行私有化、减税、削减社会福利开支。20世纪70年代后，这一理论和政策主张得到了西方国家政府的普遍接受，并对原计划体制国家的转轨和发展中国家产生了极大的影响。
在此以后，20世纪90年代兴起的“第三条道路”力图在自由放任和政府干预之间寻求平衡。美国的克林顿、英国的布莱尔和德国的施罗德是这种思想和主张的典型代表。而小布什的经济政策则又回归到里根时代的自由放任主义。
综上，我们可以看出“市场失灵”和“政府失灵”都是不可能避免的，单纯针对某一种“失灵”的药方都会造成另一种“失灵”。而两大思潮的此长彼消也显示出自我修正、相互融合的迹象。尽管争议从未停息，一些极端的理论仍然存在，但在对政府角色的定位、政府与市场的关系等基本原则问题上已逐渐形成了某种程度的共识。这些基本原则可以概括为：
1）建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，如法律体系、信用文化和市场监管等；
2）提供公共产品，以弥补由于外部性造成的“市场失灵”，如社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等；
3）运用税收实施二次分配，以减少社会成员、地区之间的收入差距，改善社会公平；
4）运用货币、财政、税收等经济手段和相关的法律手段对市场实施干预，以减少由于市场机制缺陷而产生的经济周波震荡。
经济学理论和发达市场经济国家的实践为我们认识和把握政府的经济职能提供了有益的借鉴。同时，必须清醒地认识到：
1）中国的国情和经济发展水平与西方发达资本主义国家有着巨大的差异，从意识形态上讲，有中国特色的社会主义市场经济体现了对社会公正、公平更多的关注。简单照搬西方的模式必然脱离中国的实际，偏离我们崇尚的理念和价值观，我们所要借鉴的是这些理论和实践提供的基本原则，因为它是市场机制下的普遍性的原则；
2）中国是一个处于工业化进程中的发展中国家。无论是国内经济发展，还是参与国际市场的竞争，政府在调动资源，制定发展战略、产业政策方面具有重要的职能；
3）中国是一个处于经济体制转轨的国家，在新旧体制交替过程中，政府不仅负有破除旧体制建立新体制的使命，还要承担起填补市场机制不完善的替代职能；
4）伴随着中国的经济转型，社会关系和社会矛盾也发生了巨大的变化，由此引发的社会公正、公平问题已成为经济转型的一个内生因素，政府在推进经济转型过程中必须妥善处理、协调相关的社会关系和社会矛盾。
以上可以称为转型期政府的特殊经济职能。特殊职能主要是由一定的历史发展阶段决定的，它是一种过渡的形态，随着相关的条件发生变化，政府的特殊职能也应相应淡出。
（四）
造成政府经济职能“越位”、“缺位”的主要原因表现在观念和利益两个方面。它们也构成了政府职能转变的主要障碍。
首先，应重新审视我们长期以来形成的一些观念。
1、赶超战略：政府主导还是市场主导
早期的发展经济学认为，发展中国家的经济发展注重的是社会而非个人、长期而非短期、大的非连续的突变而非小的连续的渐变。由于市场机制在解决这种特征的经济活动上存在功能上的缺陷，因而应由政府的全面规划，尤其是投资规划去代替市场。
上世纪70年代亚洲四小龙的崛起被视为是政府主导型经济体制创造的奇迹。在经历了20多年政府主导型发展战略后，大多数发展中国家并未取得预想的成果，亚洲金融风暴的来临又暴露出亚洲新型工业化国家和地区发展模式的弊端。基于这个经验，经济学家普遍认为政府主导的发展战略所取得的经济增长是以生产要素大规模投入，扭曲性政策（低利率、高汇率）为代价的，而且产生了“官商勾结”，因而是不可持续的。发展经济学的主流也彻底抛弃了原来的观点，他们更多地强调计划和政府干预的局限性，主张把市场机制作为经济发展的基本工具。
我认为对于发展中国家或处于经济体制转型的国家，政府的特殊职能应主要表现在对不发育的市场机制的补充和替代。但是这种补充和替代是有代价、有风险的，是过渡型的，所以应把握好补充和替代的度，减少由于“政府失灵”产生的代价和风险，并随着市场机制的发育相机淡出，而不应作为一项长期的政策选择。从中国的情况看，我以为政府的补充和替代市场功能的淡出已有某种程度的“滞后”，并有长期化、制度化的趋势。对此，应予认真地反思。
2、经济调节：是结构还是总量，是直接还是间接
经济活动主要是由市场价格机制调节的，因为市场是配置资源的基础。由于信息和交易成本的制约，市场价格机制对资源流动可能产生误导和滞后，这种“事后帕累托效应”就导致了供求的周期性失衡。为了克服市场机制的这一缺陷，政府的角色是运用货币、财政和税收工具，按照“反经济周波”和“相机抉择”的原则，对市场进行干预，调节供求以减少经济周波的震荡。
这种干预运用的主要是经济和法律的手段而不是行政手段，途径主要是通过市场价格机制间接实现的，而不是直接调整价格、直接干预企业。干预的目标是经济总量的平衡，而不是经济结构的调整。因而是间接的、短期的、对总量的调整，而不是直接的、长期的、对结构的调整。
中国长期以来形成了政府主导型的经济体制，政府“宏观调控”和相关的政策的运用对国民经济的稳定发展发挥了重要的、积极的作用。与此同时，也存在着问题，这主要表现为：一是过多地使用了行政的手段和直接的方式，二是把经济周波问题和结构问题混同在一起。行政手段的使用在很大程度上是由于现行体制的惯性和诱惑力及为纠正地方政府片面追求GDP增长造成的，这要从观念上和体制上去解决。政府对经济结构的改善和优化是可以发挥作用的，这个作用主要是通过制定产业政策、行业准入的规则引导企业，而不是制定计划、直接进行固定资产投资。结构的优化应该更多地交给市场来做，否则不仅会压抑市场的发育，破坏市场的功能，还要付出“政府失灵”的代价，以往的教训已证明了这一点。
3、市场监管：是行政审批，还是制定规则、维护秩序
市场监管主要包含两方面的内容。一是政府通过制定法律、法规构建市场运行的游戏规则，以维护公平竞争。其重点是：保护财产和契约的权利，反垄断、反托拉斯以维护公平竞争，信息公开批露，对违约、欺诈、玩忽职守、贪污的惩罚等。二是制定市场、行业准入和价格管制的规则，并对获取牌照的企业实施监督。从目前的现实情况看，对这两项基本工作政府职能存在着“缺位”、“不到位”和实施力度不够的问题。市场秩序之混乱、信用缺失之严重已成为市场化进程的主要障碍。
从另一方面讲，我们现行的市场监管带有相当程度的计划体制特征，它不仅滞后于市场化的进程，而且严重地阻碍了市场的运行。这主要体现在：
1）企业注册、企业投资应该主要是一个法律程序或在法规和市场约束下企业的商业性决策，而现行的规则却主要是政府行政审批的程序。行政审批程序繁杂且无明确的规则，审批的范围太广，甚至包括非管制行业的经营权。在一定范围内，政府对企业活动的行政审批也是必要的，但审批的内容和依据应是产业政策、市场准入、土地使用和地区规划、环保、安全等，而我们目前的行政审批主要依据的是各级政府的计划，此外还包括投资的可行性研究。政府试图通过计划和行政审批控制总量平衡，推动结构优化，事实证明这种方式难以达到它的目的。至于企业或企业投资能否盈利，实在不是政府应该管的事。
2）行业垄断依然存在，全民的资源被一些企业无偿占用，转化为一部分人的收益，造成了社会公正问题。
3）部分产品，特别是公共产品的价格长期被管制，未能随市场化的进程而放松，扭曲了价格信号，干扰了市场机制配置资源的功能，同时还积累了大量的隐性社会成本和隐性通涨。
4、国企改革：是控制“制高点”还是推进资本的社会化
国企改革是中国经济体制改革的一项核心内容，也是久攻不下的一个堡垒。90年代中央提出建立现代企业制度，使国企改革从放权让利深入到制度的层面。在此以后，国企改革经历了以进入资本市场为主要方式的股份制改造，通过“抓大放小”缩短了战线，法人治理结构的引入、出资人到位的制度安排使国企经营状况得以改善，竞争力也获得提升。
我认为国企改革的最核心问题不是盈亏和竞争力，也不是通过股权多元化解决“一股独大”，而是政府是否“应该”或有“必要”直接控制经营性资产，因为现代政府的经济职能是提供公共产品，而不是控制经营性资产。
“应该”是一种价值判定，这一认识是基于“公有制为主体”的体制和价值观。“公有制”是对资本主义社会“私有制”的否定，它试图用一种新的制度从根本上解决生产的社会化和生产资料的私人占有这个资本主义社会的基本矛盾，从而使被束缚的生产力得到解放。马克思的劳动价值论和剩余价值论又对私有制产生的社会平等、公正和人的异化做出了价值批判。这个涉及价值判定的复杂理论问题已超出了本文讨论的范围，本文试图做的是遵循实事求是、与时俱进的思想提出问题，表明看法：
1）社会主义思潮所抨击、马克思所揭示的资本主义社会私有制产生的基本矛盾，经过了100多年的演变后已发生了重大的变化。这个变化的最主要特征就是资本的社会化，即资本已从少数垄断寡头扩散到中产阶级和相当一部分民众，早期存在的基本矛盾也随之大大缓解，这就是近几十年来资本主义国家经济增长、社会矛盾缓和的主要原因。当然这并不意味着资本主义已经从一个“万恶的社会”变成了一个“理想的社会”，马克思对资本主义社会弊病的揭示和批判在经历了150多年后依然闪烁着光芒。
2）社会主义国家的公有制和计划经济体制是人类追求理想社会的一次伟大的尝试，但几十年的历史证明它对社会公正和公平的改善是以效率损失、生产力被束缚为代价的，它对“市场失灵”的纠正造成了“政府的失灵”。改革、开放的思想基础就是对这一历史经验的反思，它使中国从计划体制走向市场体制，从单一的公有制走向包容各种经济成分的混合所有制。
3）“应该”的另一个出发点是要证明国企也能办好，而且不比私人企业差。目前中国国企在提高市场竞争力方面确实存在许多体制上、机制上的障碍，比如历史包袱、社会负担、技改欠账、激励不足、经理人员的选择未市场化且纳入了官本位体系。即使在这样一种状况下，也出现了许多优秀的国企领导人和具有竞争性的国企。随着上述障碍的逐步消除，从商业角度看，我对国企能办好并不存疑义。但这种观点有把国企和非国企打上“姓社”和“姓资”的嫌疑，这与我们确立的多种所有制共存的方针是不符合的，而且把一个商业性的问题政治化、意识形态化也是不可取的。从政策角度看，国企能否办好不能构成办国企的充分必要条件。
4）公有制是一个国家的基本所有制的概念。从企业层面看，国有企业和公有制企业不是完全同义的。因为所谓公有制企业是指全体社会成员或全体企业成员都持有同等权益的企业所有制结构，只有当国家的所有制结构是单一的公有制时，国有企业才能算作是公有制企业；当国家是一个混合所有制结构时，国有企业也就不能被视为公有制企业。在这种情况下，国有企业的属性更多地表现为：政府财政投入与政府控制、经营。
5）长期以来，有一部分人主张国有企业私有化或民营化，我认为科学的表述应是资本的社会化。资本社会化是人类社会进步、经济发展的一个必然趋势。如果说资本主义社会的资本社会化是资本从少数垄断寡头向中产阶级和民众扩散的过程，那么我认为，社会主义国家的资本社会化则是资本从国家持有向全体社会成员转移的过程，当然这个转移过程是长期的，而且必须是有序、公正、公平的。特别是对于国有大型企业，其资本社会化的主要途径不是向私有企业或管理层转让，也不是通过国企之间的相互参股实现股份制或股权多元化，而是通过资本市场直接向民众转让。
6）社会主义思潮和马克思主义关于公有制的论述是基于一种价值的判定，这个价值观的核心思想是平等、公正、公平，公有制只是实现这一价值观核心思想的方式和手段。我们学习马克思主义、遵循马克思主义的理论不应拘泥于方式和手段，应把握它的核心思想和精神实质。新一届中央领导提出的“以人为本”、“构建和谐社会”的“科学发展观”正是继承和发扬马克思主义核心价值观的典范。
“必要”是一种现实的选择，这种观点认为：关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域应由国企控制和经营。这个观点实际上是列宁最早提出的，他在1922年11月13日共产国际第三次代表大会演讲的写作提纲上使用了“制高点”这个德文词（德文是Komandohohen，英文译为TheCommandingHeights,中文译为命脉）。列宁的原意是反驳当时党内一部分人对“新经济政策”的非议。他认为只要布尔什维克掌握国家政权、控制国家经济命脉，包括直接经营管理银行、交通、铁路等涉及国计民生的核心部门，小公司由私人经营，无伤大局。在进入21世纪的今天，我们对国企改革的政策依然未走出列宁的“制高点”的思路。面对当今的现实，我认为应该认真研究政府退出“制高点”的问题。
1）从政府的经济职能看，政府控制“制高点”意味着政府扮演了裁判员和运动员两个利益相互冲突的角色，这不仅会削弱政府制定规则、维护秩序的能力和权威，由此产生的行业垄断、特许专营会破坏市场竞争的公正、公平原则，而且形成了设租、寻租的土壤。
2）国家利益的安全、国家战略的实施、国计民生的保障是否必须通过政府控制“制高点”来实现呢？这其中似乎找不到必然的逻辑。安全、命脉、保障在当今的经济活动中是一个涵盖面极广的概念，也并非是中国特有的问题。在市场体制国家中，这些行业，包括军工产业的运作主体主要是市场中的非国有企业，政府是通过政策法规、监督管制（包括价格管制和补贴）和社会保障来实现上述目标的。
3）从资源配置的效率和效益来看，垄断、特许专营获取的溢价收益不是企业劳动生产率和市场竞争力的因素造成的，其背后隐藏了巨大的社会成本，付出了破坏市场机制的代价。在竞争性行业，国家用纳税人的钱办企业，再与纳税人竞争，这个逻辑本身就是荒谬的，事实也证明了国企并不存在特殊的竞争优势。
4）“必要”的一个新的论据是基于当前社会存在的收入差距拉大，公平问题凸显。政府用于二次分配的资源有限，不能满足需求（仅社保就有6万亿到9万亿缺口），所以政府应通过国企控制经济资源和生产要素，参与一次分配。地方政府片面追求GDP增长的冲动，除了受到政绩和升迁的影响外，这是一个更重要的因素。因为控制了经济资源和生产要素就控制了投资规模，从而可以扩大就业、增加税收，并从一次分配中得到收益，使二次分配得以改善。地方政府的这一行为造成了粗放的经济增长模式，加剧了市场供求的波动，恶化了结构，浪费了大量资源，诱发了官商勾结，有百害而无一利，所以不能成为政府办企业的依据。
关于这个问题，本人曾在一篇题为《合理性的代价与陷阱》的文中做出了专门的讨论。
上述表明，政府控制、经营庞大的国有资产（总额约20万亿）既不应该也无必要。当前之所以存在这种状况，从主观上讲有认识上的原因，从客观上讲是长期计划体制形成的“遗产”。市场不发育，资本的社会化程度不够，又制约了对这个“遗产”的消化。基于这个逻辑，我认为在统一认识的基础上，政府应加强市场化改革，推动市场发育，有序、公正、公平地退出“制高点”，把有限的资源投放到公共服务领域。政府退出“制高点”与资本社会化是一个同步的进程，其途径从增量上应大力发展非国有经济，从存量上应积极推动国企改制、改组、上市，并逐步降低国家持股的份额。
在分析了政府职能转变中的观念方面的因素后，接下来要触及的是一个更为基础性的因素：利益或利益集团的行为。
在传统的观念中，政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆。现实告诉我们，这只是一种假定和期望。在公共选择理论看来，公共选择过程与市场交易过程存在着共同性，公共选择的主体—选民和政治家同样是由“经济人”组成的，政治家是在政治市场上活动的“经济人”，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政治市场上追求的是选票和权力的极大化。此外受到任期影响，他们存在“短期行为”。更为严重的是政治市场是一个权力角逐的市场，运用权力设租以谋取私利具有极大的诱惑。
我认为，公共选择理论所运用的方法是有价值的，但我并不赞同把现代社会的政府整体看成是一个特殊的、以谋取商业利益为目的的利益集团，但他们存在运用权力谋取私利的动机。对大多数人，在大多数情况下，这种动机受到法规、道德规范、立法司法机构、媒体、民众的制约，尽管如此，政府官员的设租、贪污已构成非常严重的问题，引起了社会的普遍关注和不满。
一个相对集权、拥有巨额经济资源的庞大政府体系，意味着更多的设租机会、更大的设租空间和更多的寻租和贪污。在政府体系内，这部分人已形成了一个特殊的利益集团，他们的行为不仅大大增加了市场交易成本而且会产生制度效应，诱导更多的人参与设租和寻租，使其成为人们必须遵循的“潜规则”。为此，他们不仅不会自动减少拥有经济资源、干预经济活动的权力，反而会以各种理由强化和扩大这种权力，以谋取更大的私利。这个问题的改善不能仅仅要依靠思想道德教育，行政、法规处罚和社会监督，最根本的办法是把不应由政府拥有的权力和不应由政府控制的经济资源返还给市场和企业。
（五）
通过以上讨论，我们可以做一个简要的概括和总结，以此寻求更广泛的共识。
1）当前政府经济职能的定位和功能出现了某种程度的“越位”和“缺位”，这种状况已不能适应中国正在进行的经济双重转型的需要；
2）从一个政府主导型的经济体制转变为市场主导型的经济体制，从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府，是政府职能转变的目标和方向；
3）要实现这一转变需要更新旧的观念，克服利益集团的障碍。
参考文献
1、高萍：《经济发展新阶段政府经济职能的创新》，中国财政经济出版社2004年
2、邢贲恩、李晓兵：《当代世界思潮》，中央党校出版社2003年
3、丹尼尔·耶金、约瑟夫·斯坦尼斯罗：《制高点》，外文出版社
2000年
4、胡家勇：《“市场经济中的政府职能”研讨会综述》，经济研究
2005年第8期
5、吴敬琏：《中国：政府在市场经济转型中的作用》，河北学刊
2004年第4期
6、秦晓：《合理性的代价与陷阱》，财经2004年第23期
转变政府职能，加快政府管理体制的改革对推动我国经济结构和经济体制的转型，构建和谐社会具有重要的意义。中共中央16大提出的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”对政府的职能做了全面、科学的描述，明确了政府职能转变的目标。
目标的提出只是一个概念性的表述或者说是一个命题。要做好这篇文章首先应对其内涵、外延做深入的研究，以统一思想、统一认识；其次，目标是一个受到多元因素影响的变量，对这些因素的构成、状态、成因及相互关系应有一个全面、准确的把握；第三是实施途径的选择、相关的政策配套和资源配置及过程的动态控制。以往的经验告诉我们，如果认识仅仅停留在目标的提出，而忽视了问题产生的原因和实施的途径，目标就只能是一个永远可望而不可及的“彼岸”。
本文将围绕着这一命题重点讨论：当前政府履行其经济职能所存在的“越位”和“缺位”现象；在市场经济体制下政府的一般经济职能与经济转型期政府的特殊经济职能；转变政府经济职能中存在的观念和利益方面的障碍；政府管理体制改革的原则和重点。改革的路径
选择和相关政策是实施层面的问题，不在本文中展开讨论。
（二）
中国正在经历着以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型，这一双重转型是当前中国经济发展与改革的主题。
中国经济的双重转型起步于上世纪70年代末。它的启动和初始阶段不是一个自下而上的自发演进过程，而是一场自上而下的由政府主导的“革命”。20多年来，这一进程使中国经济结构和经济体制发生了深刻的变化，广大社会成员的积极性得以充分调动并成为这一进程的主体和受益者。这表明，在转型的初期，政府在破除传统观念和旧体制的束缚、建立新的体制、调动资源、协调利益、调控经济总量平衡、保持经济稳定持续增长发挥了重要的、不可替代的作用。但随着这一进程的推进，其主体也必然会从政府转变为市场中的企业和广大社会成员。
当前中国的经济转型已进入了一个新的时期。经济总量连续20多年保持高速增长；经济全球化的进程加快了中国融入国际市场的步伐，中国已成为影响全球经济的一个重要因素；市场机制的框架已初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，企业正逐步成为市场的主体。
从另一个方面看,经济结构和经济体制的转型也遇到了难题和困境。
在市场化改革和经济运行层面，主要表现为：
1）制度的基础设施（主要指法律制度）不健全，实施的力度不够，造成信用文化的缺失、信用环境的恶化，这不仅难以支撑市场机制的发育和运行，甚至有可能把中国引向一个“坏的市场经济”的道路上；
2）地方政府片面追求GDP增长和粗放的发展模式难以扼制，经济增长付出了结构恶化、经济波动、资源浪费、效益低下、环境破坏的沉重代价；
3）政府通过直接、间接的方式控制着主要的经济资源和生产要素，运用行政手段干预市场和企业。垄断、价格和市场准入的管制、行政审批、地方保护未能随着市场化的进程逐步消除，这不仅阻碍了市场的发展，破坏了市场配置资源的功能，还造成了大量的寻租和贪污。
在社会关系层面，主要表现为：
1）一次分配中严重存在着不规范（如垄断行业和无偿占有全民资源的企业产生的超额利润）、违规（如政府机构、教育、卫生行业违规收费）和违法（假冒伪劣产品获取的暴利、贪污及各种形式的经济犯罪）的现象，这就使得社会成员在市场竞争中机会不平等、权利和权益被侵犯，造成了社会的公正问题；
2）市场机制的优胜劣汰使一部分社会成员和地区被边缘化，收入差距拉大，就业压力增加，形成了弱势群体和落后地区，而政府把大量资金投入经济建设和国有企业，使原本就匮乏的二次分配资金与需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平问题；
3）在解决了温饱之后，人们对社会公共产品的需求日益增长，这主要包括：司法、社会治安、市场秩序维护、社会保障、义务教育、医疗保险、环保等，而一个投资型的财政体制对公共产品的供给和服务很难满足这一需求。
上述问题的产生一方面是由于经济欠发达、市场发育不够、法律不健全，更为重要的是体制方面的原因，或者说它反映了政府的职能在某种程度上存在“越位”和“缺位”。所谓“越位”是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事；所谓“缺位”是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。
（三）
如果说政府的经济职能存在着某种程度的“越位”和“缺位”，那么如何界定和确立政府在市场机制中的角色和功能呢？在经济转型期它的特殊性是什么？
所谓政府的经济职能是相对于政府的社会职能、外交职能、国防职能而言，其实质是政府与市场的关系。在西方现代资本主义发展的100多年历史中，这是一个经久不衰的“话题”，它也是划分经济自由主义和国家干预主义这两种经济学学派和两种政策主张的标志。两种学派和主张都曾成为主流和主导，但其演变的路径不是简单的“钟摆式的往复”，而是认识上的深化。概括起来讲，这一过程可以分为三个时期。
第一个时期是以亚当·斯密1776年出版《国富论》为标志。斯密把市场机制看作一只可以自动调节供给和需求、实现资源最佳配置的“看不见的手”，而把政府视为保护国家主权和个人自由、财产权利的“守夜人”。他所创立的古典经济学体系奠定了经济自由主义的基础。
第二个时期被称为“凯恩斯革命”。其背景是20世纪30年代发生于西方世界的经济大萧条，它暴露了市场机制的缺陷和“市场的失灵”，宣告了自由放任神话的破灭。凯恩斯1936年发表了《就业、利息和货币通论》一书，批判了自由放任主义的理论基础，即“供给自行创造需求”的萨伊定律，系统地提出了国家干预经济的理论和政策。由此，政府干预的理论开始兴起并逐步成为主流。凯恩斯的理论对西方各国政府的政策产生巨大影响，它们均把扩张的财政政策作为干预市场的主要手段，以期实现经济稳定增长和充分就业。
第三个时期的标志是20世纪70年代新自由主义经济学的复兴。凯恩斯主义从纠正“市场失灵”出发，导向了“政府失灵”。新自由主义经济学包含了诸多的学派和理论，其中有代表性的包括：货币主义、理性预期学派、供应学派、公共选择理论、新制度经济学等。它们在充分肯定市场机制调节功能的基础上，并不完全排斥政府的干预，而是将视角转向干预的领域、方式及可能产生的“政府失灵”和政策无效。在政策上它们主张推行私有化、减税、削减社会福利开支。20世纪70年代后，这一理论和政策主张得到了西方国家政府的普遍接受，并对原计划体制国家的转轨和发展中国家产生了极大的影响。
在此以后，20世纪90年代兴起的“第三条道路”力图在自由放任和政府干预之间寻求平衡。美国的克林顿、英国的布莱尔和德国的施罗德是这种思想和主张的典型代表。而小布什的经济政策则又回归到里根时代的自由放任主义。
综上，我们可以看出“市场失灵”和“政府失灵”都是不可能避免的，单纯针对某一种“失灵”的药方都会造成另一种“失灵”。而两大思潮的此长彼消也显示出自我修正、相互融合的迹象。尽管争议从未停息，一些极端的理论仍然存在，但在对政府角色的定位、政府与市场的关系等基本原则问题上已逐渐形成了某种程度的共识。这些基本原则可以概括为：
1）建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，如法律体系、信用文化和市场监管等；
2）提供公共产品，以弥补由于外部性造成的“市场失灵”，如社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等；
3）运用税收实施二次分配，以减少社会成员、地区之间的收入差距，改善社会公平；
4）运用货币、财政、税收等经济手段和相关的法律手段对市场实施干预，以减少由于市场机制缺陷而产生的经济周波震荡。
经济学理论和发达市场经济国家的实践为我们认识和把握政府的经济职能提供了有益的借鉴。同时，必须清醒地认识到：
1）中国的国情和经济发展水平与西方发达资本主义国家有着巨大的差异，从意识形态上讲，有中国特色的社会主义市场经济体现了对社会公正、公平更多的关注。简单照搬西方的模式必然脱离中国的实际，偏离我们崇尚的理念和价值观，我们所要借鉴的是这些理论和实践提供的基本原则，因为它是市场机制下的普遍性的原则；
2）中国是一个处于工业化进程中的发展中国家。无论是国内经济发展，还是参与国际市场的竞争，政府在调动资源，制定发展战略、产业政策方面具有重要的职能；
3）中国是一个处于经济体制转轨的国家，在新旧体制交替过程中，政府不仅负有破除旧体制建立新体制的使命，还要承担起填补市场机制不完善的替代职能；
4）伴随着中国的经济转型，社会关系和社会矛盾也发生了巨大的变化，由此引发的社会公正、公平问题已成为经济转型的一个内生因素，政府在推进经济转型过程中必须妥善处理、协调相关的社会关系和社会矛盾。
以上可以称为转型期政府的特殊经济职能。特殊职能主要是由一定的历史发展阶段决定的，它是一种过渡的形态，随着相关的条件发生变化，政府的特殊职能也应相应淡出。
（四）
造成政府经济职能“越位”、“缺位”的主要原因表现在观念和利益两个方面。它们也构成了政府职能转变的主要障碍。
首先，应重新审视我们长期以来形成的一些观念。
1、赶超战略：政府主导还是市场主导
早期的发展经济学认为，发展中国家的经济发展注重的是社会而非个人、长期而非短期、大的非连续的突变而非小的连续的渐变。由于市场机制在解决这种特征的经济活动上存在功能上的缺陷，因而应由政府的全面规划，尤其是投资规划去代替市场。
上世纪70年代亚洲四小龙的崛起被视为是政府主导型经济体制创造的奇迹。在经历了20多年政府主导型发展战略后，大多数发展中国家并未取得预想的成果，亚洲金融风暴的来临又暴露出亚洲新型工业化国家和地区发展模式的弊端。基于这个经验，经济学家普遍认为政府主导的发展战略所取得的经济增长是以生产要素大规模投入，扭曲性政策（低利率、高汇率）为代价的，而且产生了“官商勾结”，因而是不可持续的。发展经济学的主流也彻底抛弃了原来的观点，他们更多地强调计划和政府干预的局限性，主张把市场机制作为经济发展的基本工具。
我认为对于发展中国家或处于经济体制转型的国家，政府的特殊职能应主要表现在对不发育的市场机制的补充和替代。但是这种补充和替代是有代价、有风险的，是过渡型的，所以应把握好补充和替代的度，减少由于“政府失灵”产生的代价和风险，并随着市场机制的发育相机淡出，而不应作为一项长期的政策选择。从中国的情况看，我以为政府的补充和替代市场功能的淡出已有某种程度的“滞后”，并有长期化、制度化的趋势。对此，应予认真地反思。
2、经济调节：是结构还是总量，是直接还是间接
经济活动主要是由市场价格机制调节的，因为市场是配置资源的基础。由于信息和交易成本的制约，市场价格机制对资源流动可能产生误导和滞后，这种“事后帕累托效应”就导致了供求的周期性失衡。为了克服市场机制的这一缺陷，政府的角色是运用货币、财政和税收工具，按照“反经济周波”和“相机抉择”的原则，对市场进行干预，调节供求以减少经济周波的震荡。
这种干预运用的主要是经济和法律的手段而不是行政手段，途径主要是通过市场价格机制间接实现的，而不是直接调整价格、直接干预企业。干预的目标是经济总量的平衡，而不是经济结构的调整。因而是间接的、短期的、对总量的调整，而不是直接的、长期的、对结构的调整。
中国长期以来形成了政府主导型的经济体制，政府“宏观调控”和相关的政策的运用对国民经济的稳定发展发挥了重要的、积极的作用。与此同时，也存在着问题，这主要表现为：一是过多地使用了行政的手段和直接的方式，二是把经济周波问题和结构问题混同在一起。行政手段的使用在很大程度上是由于现行体制的惯性和诱惑力及为纠正地方政府片面追求GDP增长造成的，这要从观念上和体制上去解决。政府对经济结构的改善和优化是可以发挥作用的，这个作用主要是通过制定产业政策、行业准入的规则引导企业，而不是制定计划、直接进行固定资产投资。结构的优化应该更多地交给市场来做，否则不仅会压抑市场的发育，破坏市场的功能，还要付出“政府失灵”的代价，以往的教训已证明了这一点。
3、市场监管：是行政审批，还是制定规则、维护秩序
市场监管主要包含两方面的内容。一是政府通过制定法律、法规构建市场运行的游戏规则，以维护公平竞争。其重点是：保护财产和契约的权利，反垄断、反托拉斯以维护公平竞争，信息公开批露，对违约、欺诈、玩忽职守、贪污的惩罚等。二是制定市场、行业准入和价格管制的规则，并对获取牌照的企业实施监督。从目前的现实情况看，对这两项基本工作政府职能存在着“缺位”、“不到位”和实施力度不够的问题。市场秩序之混乱、信用缺失之严重已成为市场化进程的主要障碍。
从另一方面讲，我们现行的市场监管带有相当程度的计划体制特征，它不仅滞后于市场化的进程，而且严重地阻碍了市场的运行。这主要体现在：
1）企业注册、企业投资应该主要是一个法律程序或在法规和市场约束下企业的商业性决策，而现行的规则却主要是政府行政审批的程序。行政审批程序繁杂且无明确的规则，审批的范围太广，甚至包括非管制行业的经营权。在一定范围内，政府对企业活动的行政审批也是必要的，但审批的内容和依据应是产业政策、市场准入、土地使用和地区规划、环保、安全等，而我们目前的行政审批主要依据的是各级政府的计划，此外还包括投资的可行性研究。政府试图通过计划和行政审批控制总量平衡，推动结构优化，事实证明这种方式难以达到它的目的。至于企业或企业投资能否盈利，实在不是政府应该管的事。
2）行业垄断依然存在，全民的资源被一些企业无偿占用，转化为一部分人的收益，造成了社会公正问题。
3）部分产品，特别是公共产品的价格长期被管制，未能随市场化的进程而放松，扭曲了价格信号，干扰了市场机制配置资源的功能，同时还积累了大量的隐性社会成本和隐性通涨。
4、国企改革：是控制“制高点”还是推进资本的社会化
国企改革是中国经济体制改革的一项核心内容，也是久攻不下的一个堡垒。90年代中央提出建立现代企业制度，使国企改革从放权让利深入到制度的层面。在此以后，国企改革经历了以进入资本市场为主要方式的股份制改造，通过“抓大放小”缩短了战线，法人治理结构的引入、出资人到位的制度安排使国企经营状况得以改善，竞争力也获得提升。
我认为国企改革的最核心问题不是盈亏和竞争力，也不是通过股权多元化解决“一股独大”，而是政府是否“应该”或有“必要”直接控制经营性资产，因为现代政府的经济职能是提供公共产品，而不是控制经营性资产。
“应该”是一种价值判定，这一认识是基于“公有制为主体”的体制和价值观。“公有制”是对资本主义社会“私有制”的否定，它试图用一种新的制度从根本上解决生产的社会化和生产资料的私人占有这个资本主义社会的基本矛盾，从而使被束缚的生产力得到解放。马克思的劳动价值论和剩余价值论又对私有制产生的社会平等、公正和人的异化做出了价值批判。这个涉及价值判定的复杂理论问题已超出了本文讨论的范围，本文试图做的是遵循实事求是、与时俱进的思想提出问题，表明看法：
1）社会主义思潮所抨击、马克思所揭示的资本主义社会私有制产生的基本矛盾，经过了100多年的演变后已发生了重大的变化。这个变化的最主要特征就是资本的社会化，即资本已从少数垄断寡头扩散到中产阶级和相当一部分民众，早期存在的基本矛盾也随之大大缓解，这就是近几十年来资本主义国家经济增长、社会矛盾缓和的主要原因。当然这并不意味着资本主义已经从一个“万恶的社会”变成了一个“理想的社会”，马克思对资本主义社会弊病的揭示和批判在经历了150多年后依然闪烁着光芒。
2）社会主义国家的公有制和计划经济体制是人类追求理想社会的一次伟大的尝试，但几十年的历史证明它对社会公正和公平的改善是以效率损失、生产力被束缚为代价的，它对“市场失灵”的纠正造成了“政府的失灵”。改革、开放的思想基础就是对这一历史经验的反思，它使中国从计划体制走向市场体制，从单一的公有制走向包容各种经济成分的混合所有制。
3）“应该”的另一个出发点是要证明国企也能办好，而且不比私人企业差。目前中国国企在提高市场竞争力方面确实存在许多体制上、机制上的障碍，比如历史包袱、社会负担、技改欠账、激励不足、经理人员的选择未市场化且纳入了官本位体系。即使在这样一种状况下，也出现了许多优秀的国企领导人和具有竞争性的国企。随着上述障碍的逐步消除，从商业角度看，我对国企能办好并不存疑义。但这种观点有把国企和非国企打上“姓社”和“姓资”的嫌疑，这与我们确立的多种所有制共存的方针是不符合的，而且把一个商业性的问题政治化、意识形态化也是不可取的。从政策角度看，国企能否办好不能构成办国企的充分必要条件。
4）公有制是一个国家的基本所有制的概念。从企业层面看，国有企业和公有制企业不是完全同义的。因为所谓公有制企业是指全体社会成员或全体企业成员都持有同等权益的企业所有制结构，只有当国家的所有制结构是单一的公有制时，国有企业才能算作是公有制企业；当国家是一个混合所有制结构时，国有企业也就不能被视为公有制企业。在这种情况下，国有企业的属性更多地表现为：政府财政投入与政府控制、经营。
5）长期以来，有一部分人主张国有企业私有化或民营化，我认为科学的表述应是资本的社会化。资本社会化是人类社会进步、经济发展的一个必然趋势。如果说资本主义社会的资本社会化是资本从少数垄断寡头向中产阶级和民众扩散的过程，那么我认为，社会主义国家的资本社会化则是资本从国家持有向全体社会成员转移的过程，当然这个转移过程是长期的，而且必须是有序、公正、公平的。特别是对于国有大型企业，其资本社会化的主要途径不是向私有企业或管理层转让，也不是通过国企之间的相互参股实现股份制或股权多元化，而是通过资本市场直接向民众转让。
6）社会主义思潮和马克思主义关于公有制的论述是基于一种价值的判定，这个价值观的核心思想是平等、公正、公平，公有制只是实现这一价值观核心思想的方式和手段。我们学习马克思主义、遵循马克思主义的理论不应拘泥于方式和手段，应把握它的核心思想和精神实质。新一届中央领导提出的“以人为本”、“构建和谐社会”的“科学发展观”正是继承和发扬马克思主义核心价值观的典范。
“必要”是一种现实的选择，这种观点认为：关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域应由国企控制和经营。这个观点实际上是列宁最早提出的，他在1922年11月13日共产国际第三次代表大会演讲的写作提纲上使用了“制高点”这个德文词（德文是Komandohohen，英文译为TheCommandingHeights,中文译为命脉）。列宁的原意是反驳当时党内一部分人对“新经济政策”的非议。他认为只要布尔什维克掌握国家政权、控制国家经济命脉，包括直接经营管理银行、交通、铁路等涉及国计民生的核心部门，小公司由私人经营，无伤大局。在进入21世纪的今天，我们对国企改革的政策依然未走出列宁的“制高点”的思路。面对当今的现实，我认为应该认真研究政府退出“制高点”的问题。
1）从政府的经济职能看，政府控制“制高点”意味着政府扮演了裁判员和运动员两个利益相互冲突的角色，这不仅会削弱政府制定规则、维护秩序的能力和权威，由此产生的行业垄断、特许专营会破坏市场竞争的公正、公平原则，而且形成了设租、寻租的土壤。
2）国家利益的安全、国家战略的实施、国计民生的保障是否必须通过政府控制“制高点”来实现呢？这其中似乎找不到必然的逻辑。安全、命脉、保障在当今的经济活动中是一个涵盖面极广的概念，也并非是中国特有的问题。在市场体制国家中，这些行业，包括军工产业的运作主体主要是市场中的非国有企业，政府是通过政策法规、监督管制（包括价格管制和补贴）和社会保障来实现上述目标的。
3）从资源配置的效率和效益来看，垄断、特许专营获取的溢价收益不是企业劳动生产率和市场竞争力的因素造成的，其背后隐藏了巨大的社会成本，付出了破坏市场机制的代价。在竞争性行业，国家用纳税人的钱办企业，再与纳税人竞争，这个逻辑本身就是荒谬的，事实也证明了国企并不存在特殊的竞争优势。
4）“必要”的一个新的论据是基于当前社会存在的收入差距拉大，公平问题凸显。政府用于二次分配的资源有限，不能满足需求（仅社保就有6万亿到9万亿缺口），所以政府应通过国企控制经济资源和生产要素，参与一次分配。地方政府片面追求GDP增长的冲动，除了受到政绩和升迁的影响外，这是一个更重要的因素。因为控制了经济资源和生产要素就控制了投资规模，从而可以扩大就业、增加税收，并从一次分配中得到收益，使二次分配得以改善。地方政府的这一行为造成了粗放的经济增长模式，加剧了市场供求的波动，恶化了结构，浪费了大量资源，诱发了官商勾结，有百害而无一利，所以不能成为政府办企业的依据。
关于这个问题，本人曾在一篇题为《合理性的代价与陷阱》的文中做出了专门的讨论。
上述表明，政府控制、经营庞大的国有资产（总额约20万亿）既不应该也无必要。当前之所以存在这种状况，从主观上讲有认识上的原因，从客观上讲是长期计划体制形成的“遗产”。市场不发育，资本的社会化程度不够，又制约了对这个“遗产”的消化。基于这个逻辑，我认为在统一认识的基础上，政府应加强市场化改革，推动市场发育，有序、公正、公平地退出“制高点”，把有限的资源投放到公共服务领域。政府退出“制高点”与资本社会化是一个同步的进程，其途径从增量上应大力发展非国有经济，从存量上应积极推动国企改制、改组、上市，并逐步降低国家持股的份额。
在分析了政府职能转变中的观念方面的因素后，接下来要触及的是一个更为基础性的因素：利益或利益集团的行为。
在传统的观念中，政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆。现实告诉我们，这只是一种假定和期望。在公共选择理论看来，公共选择过程与市场交易过程存在着共同性，公共选择的主体—选民和政治家同样是由“经济人”组成的，政治家是在政治市场上活动的“经济人”，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政治市场上追求的是选票和权力的极大化。此外受到任期影响，他们存在“短期行为”。更为严重的是政治市场是一个权力角逐的市场，运用权力设租以谋取私利具有极大的诱惑。
我认为，公共选择理论所运用的方法是有价值的，但我并不赞同把现代社会的政府整体看成是一个特殊的、以谋取商业利益为目的的利益集团，但他们存在运用权力谋取私利的动机。对大多数人，在大多数情况下，这种动机受到法规、道德规范、立法司法机构、媒体、民众的制约，尽管如此，政府官员的设租、贪污已构成非常严重的问题，引起了社会的普遍关注和不满。
一个相对集权、拥有巨额经济资源的庞大政府体系，意味着更多的设租机会、更大的设租空间和更多的寻租和贪污。在政府体系内，这部分人已形成了一个特殊的利益集团，他们的行为不仅大大增加了市场交易成本而且会产生制度效应，诱导更多的人参与设租和寻租，使其成为人们必须遵循的“潜规则”。为此，他们不仅不会自动减少拥有经济资源、干预经济活动的权力，反而会以各种理由强化和扩大这种权力，以谋取更大的私利。这个问题的改善不能仅仅要依靠思想道德教育，行政、法规处罚和社会监督，最根本的办法是把不应由政府拥有的权力和不应由政府控制的经济资源返还给市场和企业。
（五）
通过以上讨论，我们可以做一个简要的概括和总结，以此寻求更广泛的共识。
1）当前政府经济职能的定位和功能出现了某种程度的“越位”和“缺位”，这种状况已不能适应中国正在进行的经济双重转型的需要；
2）从一个政府主导型的经济体制转变为市场主导型的经济体制，从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府，是政府职能转变的目标和方向；
3）要实现这一转变需要更新旧的观念，克服利益集团的障碍。
参考文献
1、高萍：《经济发展新阶段政府经济职能的创新》，中国财政经济出版社2004年
2、邢贲恩、李晓兵：《当代世界思潮》，中央党校出版社2003年
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4、胡家勇：《“市场经济中的政府职能”研讨会综述》，经济研究
2005年第8期
5、吴敬琏：《中国：政府在市场经济转型中的作用》，河北学刊
2004年第4期
6、秦晓：《合理性的代价与陷阱》，财经2004年第23期