唐海滨 夏小林 执笔
导言
非公有制经济包括外资非公有制经济和内资非公有制经济。本文中的非公有制经济是指个体经济与私人兴办的个人独资企业、合伙企业、私人控股的公司制企业、私人控股的其它股份制企业形成的私营经济的总称，也称内资非公有制经济。广义的内资非公有制经济包括：城乡劳动者个体经济，个人独资企业、合伙企业和私营有限责任公司，私营股份有限公司（非上市公司），私人控股的股份有限公司（上市公司），私人投资的其他形式的公司，实际由私人支配的集体企业，由私人承包、租赁经营的国有、集体企业，私人投资控股或参股的中外合资、合作企业。此外，以个体、合伙或法人形式在各级民政部门注册登记的民办学校、民办医院及其他民办非企业单位。狭义的内资非公有制经济仅指城乡劳动者个体经济，个人独资企业、合伙企业和私营有限责任公司，私营股份有限公司（非上市公司），私人控股的股份有限公司（上市公司）。这类企业的状况用统计数字基本可以说清楚。
非公有制经济定义、范围和基本情况
内资非公有制经济一般应包括以下10种情况：
一、个体经济个体经济的全称是城乡劳动者个体经济。国务院1987年发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》规定：有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以从事个体经营。可以个人经营，也可以家庭经营。在现实情况下，我们认为个体户实际上是生产资料归劳动者个人所有，以自己个人的劳动为基础，劳动成果由劳动者个人占有和支配的市场经营主体。2004年个体工商户户数为2350.50万户，从业人员4587.11万人，注册资金5057.8亿元。需要指出的是因个人独资企业法（1999年）的出台和城市拆迁等因素的影响，个体户的数量呈递减趋势。最高年户数是1999年，达到3160万户。
二、个人独资企业它是依照《中华人民共和国个人独资企业法》在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。2003年全国个人独资企业总数为66.17万户。
三、合伙企业它是依照《中华人民共和国合伙企业法》在中国境内设立的由各合伙人订立合伙协议，共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险，并对合伙企业债务承担无限连带责任的营利性组织。2003年全国合伙企业总数为12.06万户。
四、私营有限责任公司2003年全国私营有限责任公司总数为222.27万户。它是私营企业主投资的主要形式，占私营企业总数73%。
五、私营股份有限公司（非上市公司）2003年全国私营股份有限公司总数为603户。
以上第二至第五类的私营企业是工商行政主管部门对私营企业的分类。这几项合计2004年私营企业户数为365.07万户，从业人数5017.25万人，注册资金47936亿元
六、私人控股的股份有限公司（上市公司）当前这类公司大约200多家，约占上市公司总数10%。
七、私人投资的其他形式的公司在国家工商总局的统计中，一般把自然人投资不足50%的公司，不计算在上述私营企业中。这类公司类型较多，也包括私人投资的股份合作制公司。2003年私人投资的其他形式的公司总数约116万户。
八、实际由私人支配的集体企业2003年集体企业总数约163万户。据专家估计，这些集体企业有些是戴着红帽子的私营企业，也有许多正在改制为私营企业，约占总数70%。
九、由私人承包、租赁经营的国有、集体企业这类数字不详。2003年国有企业总户数105万家，其中国有大中型企业不到1万家。当前大多数的国有小企业正在改制或被承包、租赁经营。
十、私人投资控股或参股的中外合资、合作企业这类企业的数字也不详。2003年外商投资企业总数为22.6万户，其中中外合资企业9.35万户，中外合作企业2.2万户，外商独资企业9.4万户，中外股份公司327户。可以确切地说，在这些外商投资企业中，除外商独资企业外，都有我国自然人参与投资的外商投资企业。
此外，2004年以个体、合伙或法人形式在各级民政部门注册登记的民办学校、民办医院及其他民办非企业单位已经达到13.2万家。
在中国持续27年的所有制结构改革中，由于政策环境、体制环境不断优化，已经形成了公有制经济、非公有制经济和混合经济三足鼎立的基本格局。其中，非公有制经济的日益壮大是改革的重要成果之一。宏观指标显示，非公有制经济已经成为国民经济保持平稳、快速增长的重要力量。全部非公有制经济对经济增量的贡献已经在60%以上。[1]非公有制经济的发展，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善居民生活，有利于建设市场体制、增强国民经济的活力，有利于优化经济结构、促进经济增长，对于实现政府全面建设小康社会和加快国家现代化建设的战略目标具有重要意义。
非公有制经济在国民经济中占据了日益重要的位置。但是，由于中国的市场经济体制还处在建设和完善的进程中，仍然存在着比较大的制度潜力可以动员起来促进非公有制经济的发展。基于这种判断，我们根据当前的新情况分析了非公有制经济的发展状况和政策环境，有针对性的从产权保护、市场准入、财税金融、社会服务体系、企业素质、劳资关系、监管和政府职能转变八个方面，提出进一步促进非公有制经济发展的政策性建议。
本文由非公有制经济实况、相关政策评价和促进非公有制经济发展的政策性建议三个部分组成。
一、非公有制经济的历程、现状和发展趋势
在中国建立市场经济的进程中，仅次于最重要的国有经济改革问题，就是非公有制经济的兴起了。本章在中国所有制结构改革的宏观背景下简略地描述非公有制经济的历程、现状和发展趋势。
（一）非公有制经济兴起的宏观背景：所有制结构改革
中国改革、开放以来，所有制结构调整已进行了27年的时间，久经国内外风云变幻的历炼，凝聚了比较丰富的国、内外正反经验。现在，原来公有制经济一家独大的局面已经转变为公有制经济、混合所有制经济、非公有制经济三足鼎立的所有制新格局。这种所有制结构改革在实践上既区别于原苏、东等转轨国家的“休克疗法”和追求彻底私有化的目标，避免了他们那种“变异”的市场经济版本和巨大的转轨成本；又区别于20世纪80－90年代一些传统市场经济国家实行的全盘私有化，避免了这种政策带来的各种社会弊病。中国进行的所有制结构改革保障了社会稳定，在国民经济中形成了广泛的竞争关系，促成了GDP的持续高速增长，显示了中国社会主义市场经济的特色。
诚如人们所知道的，中国的所有制结构改革具有“渐进性”和“摸着石头过河”的特点。从积极的方面评价，这些特点的存在减少了改革的风险和各种干扰，增加了政府、各类企业和大众的学习机会，并有比较充足的时间来考察和吸取正、反两个方面的国际经验。
在中国所有制结构的改革进程中，非公有制经济的发展模式是“从农村到城市”、“从东部到西部”、“从不正规、特例到法制”、“从补充作用到催化剂”。[2]当前，需要做出的重要补充的是，2002年11月中共十六大的政治报告提出，要“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。2003年10月中共十六届三中全会提出，要“大力发展”非公有制经济。在这一时期中，“坚持和完善公有制为主导、多种所有制经济共同发展”被提升为中国的“基本经济制度”。非公有制经济是“基本经济制度”的重要组成部分。政府认为，“各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自的优势，互相促进，共同发展”。而在2004年的修宪中，合法的私人产权得到有力的保护。在这种被称为“混合经济”的所有制结构中，既有不同经济类型之间的竞争，也有他们各自发挥优势，互相促进，共同发展的和谐关系。[3]
另外，在所有制结构改革的过程中，中央政府在保持权威的同时，也注意发挥了地方政府的积极性。在不打乱政府组织体制的前提下，对集权和分权的不同元素进行了重新组合的试验，并进行了政治体制的逐步改革，其中包括重新界定政府的职能，依法行政，加强公共服务，减少对各类市场主体特别是非公有制经济市场主体的不当干预。
2003年10月，在中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，总结经验，将下一步的所有制结构改革政策概括为：1）坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，积极推行公有制的多种有效实行形式，加快调整国有经济布局和结构。2）使股份制成为公有制的主要形式。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化。3）进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。发展多种形式的集体经济。4）要大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营，照章纳税，保障职工合法权益。要改进对非公有制企业的服务和监管。[4]显然，在所有制结构改革的新思路下，非公有制经济比以前获得了更为宽广的发展前景。
（二）非公有制经济：历程、现状和发展趋势
中国持续27年的所有制结构改革的重要成果之一，就是非公有制经济成长为国民经济中一支非常活跃的力量。在近年的GDP构成中，内资非公有制经济的比重已经达到40%。[5]
1989-2002年，非公有制经济的总产值年均增长35%，高于同期规模以上工业总产值的平均增长速度17.6%。1991-2002年，非公有制经济提供的就业岗位年均增长11.8%，高于全社会年均增长速度10.7个百分点。2003-2004年非公有制经济的产出、投资和吸收从业人员等方面的宏观指标继续快速上升。最新的数据显示，2004年，虽然政府实施了宏观调控，私营企业仍然保持了快速增长的势头。这期间，私营企业户数为365万户，比2003年底净增65万户，增长21.7％；私营企业雇工人数为4068万人，比2003年底净增542万人；私营企业注册资金47936亿元，比2003年底净增12632亿元；增长35.8％。[6]在2004年的全社会固定资产投资中，非公有制经济的投资也在快速增长。当年在各类企业的固定资产投资中，私营企业仅次于榜首的外商投资企业达到47.9%，高于国有企业35.8个百分点。[7]这些宏观指标表明，非公有制经济已经成为整个经济增长的重要动力。
由于数据方面存在的困难，要系统比较非公有制企业的资产回报率和其他类型企业的资产回报率不是一件容易的事情。但是，有关文献已经显示，私营企业的资本利用效率更高，其他效益指标也比较好。[8]
国家工商局的统计显示，非公有制经济的结构特点是：全国87%的个体工商户集中在第三产业；52.65%的个体工商户集中在城镇；东部地区个体工商户发展比较快。
私营企业的结构分布特点是，第一产业占1.79%，第二产业占35.5%，第三产业占62.71%。私营企业的活动主要在第三产业。这与上世纪90年代前后私营企业集中在第二产业的状况相比，有了明显的变化。在城乡分布上，63.75%的私营企业在城镇。但是，第二产业中有52.3%的企业分布在乡村；在工业企业中，有54.46%的企业分布在乡村。私营企业是中国“农村工业化”的重要力量。在企业规模结构方面，注册资本100-1000万元的企业531861户，1000万元以上的51830户，其中上亿元的企业为1156户。在地区分布方面，东部地区的私营企业发展速度快于中西部。东部地区的私营企业占全国的近70%。
现在非公有制经济在国民经济中的作用具有以下的突出特点：
已成为经济增长的一支重要推动力量。改革开放以来，中国的国民经济以年均9.4%的速度增长，而个体、私营经济的年均增速达20%以上，全部私营经济占GDP的比重从1979年的不足1%增长到目前已超过1／3。在沿海部分地区，个体、私营经济和涉外企业已经成为经济增长的主要推动力量。2003年浙江省非公有制经济（以个体、私营为主）的产出在GDP中达到59.5%。
已成为就业和再就业的主渠道。1992年以来，个体、私营企业平均每年净增500－600万个工作岗位，占全社会新增就业岗位的3／4左右。目前，城镇从业人员中，在个体、私营企业就业的人数已超过1／3。截止2003年，已有1.3亿多农村劳动力转移到乡镇企业，其中在个体、私营企业中就业的人数约9500万人，超过70%。2002年对66个城市就业状况的调查显示，国有企业下岗失业人员中有65.2%的人员在个体、私营企业实现再就业。2003年，个体、私营企业安置国有企业下岗职工1447698人。2003年比1989年，个体、私营企业的从业人员分别增加了2695.14万人和3856.65万人。其中，私营企业的从业人员年均增长约32%。
已成为支撑部分地市县经济的主体。目前，部分地市县经济的主体力量是个体、私营经济，其地方财政收入主要来源于个体、私营经济。浙江温州市个体、私营经济纳税占全市工商税收的80%左右，辽宁营口市占72%，广西玉林市占51%。个体、私营经济推动了县域经济的发展，在广东1550个乡镇中，年产值超过10亿元的有300多个，超过20亿元的有120多个。浙江的建制镇由1978年的167个增加到2002年的824个，有26个县市进入全国百强县。
正在成为对外开放中的一支生力军。近年来，由于外贸经营的开放，私营企业出口增长迅速。2003年全国私营企业进出口总额593.2亿美元，其中出口额347.5亿美元，比上年增长152.2%。近3年来全国私营企业进出口总额年均增长在150%以上。
近年来，非公有制经济的发展还呈现出一些新趋势：开始向基础设施、公用事业和金融等原行政性垄断比较强的领域拓展；已经成长出一批资本密集、技术密集的大企业、大集团；有的企业已经向多元投资主体的公司制企业发展[9]；在部分地区已经形成一批产业集群；在中西部地区的发展提速；有条件的企业开始向国际市场发展。而从产业分布方面看，非公有制经济在第一产业中的比重加大，参与农业产业化的程度不断提高；在第二产业中加快进入重化工领域（包括军工行业）；在第三产业中逐步向现代物流、金融、新闻出版、广播电视、医疗、国防科技、民航等新兴行业或高端行业发展。
预计10年以后，内资非公有制经济在国民经济中的地位还会进一步明显上升，有可能在GDP的构成中达到50%左右的水平。这项预测的主要根据是，目前以非公有制企业为主的中小企业的产出已经占GDP和社会销售额的50%以上。[10]在以后的十年中，由于非公有制经济的快速发展，以及更多的中小企业转变为私营部门的成员和民间创业的发展，目前内资非公有制经济在GDP中40%的比重再上升10个百分点左右并不困难。另外，由于私营企业、国有企业、集体企业和外商投资企业之间的资本、技术、贸易合作的发展，混合所有制经济在非公有制经济中的比重逐渐加大，预计未来5-10年内将达到30%以上。这也是提升非公有制经济在国民经济中地位的重要途径之一。
1994年1月，国务院研究室的所有制结构课题组发表了《我国所有制结构变革的趋势和对策》。该报告中写道，“私营企业目前在国民经济中所占的比重仍然不大。1991年，私营经济……商品零售总额和工业产值分别占全国的……0.61%、0.48%。”[11]本章的数据显示，14年过去以后，情况已经发生了巨变。
（三）结论
非公有制经济在国民经济中的地位已经十分重要。随着国有经济布局调整，其作用还将进一步上升。到目前为止，非公有制经济主要是通过自身积累实现了持续的高速增长。在城乡地区也有部分私营企业是通过国有、集体企业转制而蜕变的。[12]在中国的所有制结构目标中具有比较强烈的混合经济色彩，公有制经济和非公有制经济都是“基本经济制度”重要组成部分，政府强调要正确处理二者之间的关系，规范公有制企业的资产出售和重组。这与原苏、东国家和拉美国家在比较短暂的时间中采取不规范的方式，甚至大规模向外国人出售国有资产的方式快速实现的私有化不同，避免了这些国家所走的弯路。
虽然政府对非公有制经济实行了长期和持续的支持政策，但是，在不完备的市场和不完备的公共服务机制的双重影响下，一方面非公有制经济的政策环境中仍然存在一些不平等的现象，另一方面非公有制经济也带有先天不足。非公有制经济的发展仍然面临一些困难和问题。这种情况说明，根据改革、开放已经取得的进展，继续有针对性的完善现行的政策体系，加快市场体制的建设，将进一步促进非公有制经济的健康发展。
二、非公有制经济政策的进展情况和主要问题
近几年来非公有制经济的政策环境经历了一系列重大突破。国家促进非公有制经济发展的制度保障体系框架基本形成。最基本的标志是，非公有制经济从补充地位上升为社会主义市场经济和“基本经济制度”的重要组成部分，宪法规定合法的私有产权不受侵犯，非公有制经济获得了完整的合法地位。同时，其他已经出台或正在制定中的各种法律法规和政策性文件，特别是在2005年2月下旬下发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），已经或将陆续在各个具体环节上实现重点突破。非公有制经济发展的政策环境和体制环境已经并将继续发生重大变化。[13]
在这种新政策环境的形成过程中，结合各项主要政策在近几年的演进，特别是结合《若干意见》的内容，分析仍然存在的妨碍非公有制经济发展的体制性障碍，提出相应的政策性建议是有必要的。为此，本章将有针对性的涉及八个主要政策领域中的现存问题。这八个领域分别是私人产权保护、市场准入、金融、税收、社会服务、劳资关系、监管和政府职能。
（一）保护私人产权法律的进展情况和问题
2002年中共十六大和2003、2004年的十六届三、四中全会至今，政府将公有制为主体的多元化所有制结构确立为国家的基本经济制度，将非公有制经济列为基本经济制度的重要组成部分，并在2004年再度修宪，在宪法中肯定了基本经济制度，增添了对私人合法产权保护的条款，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，突出强调了对公民和非公有制经济的平等保护。非公有制经济由此获得了完整的法律地位。[14]在2005年发布的《若干意见》中，进一步要求要完善私有财产保护制度。
目前，在法律制度层面上,保护私人产权仍然存在着三个重要的问题有待解决：1）宪法保护私有产权的规定没有可诉性，即宪法司法化问题没有解决。2）尚未建立起完善的法律框架来保护产权。如《国有资产法》、《税法》、《破产法》、《物权法》等相关法律依然是空白。[15]一些现行法律仍未建立与宪法相符的对产权的保护机制。如《刑法》中对于侵犯私人财产权行为的规定，就存在很大问题。又如，农民承包地、城市私人房屋产权的保护问题都有待解决。3）技术性制度手段匮乏，没有一些技术性的制度来界定不同的产权和解决产权纠纷。公私混杂的产权，哪些是国有的，哪些是公有的，哪些是私有的？都应分门别类，仔细划分。如果没有完善的技术性的制度，很多问题就解决不了。非公有制经济的组织形式多种多样，现实中出现的情况也很复杂，而现实中又没有具体细则针对不同的产权对其界定和保护，特别是缺乏程序性的产权界定实施细则。
在这些问题解决之前，私人产权的法治环境仍然不健全：宪法里缩短了对公有财产、私有财产保护力度的差距，但在许多相关的基本法及其他法律法规中还没有来得及进行相应的改变。这导致对公有财产和私有财产的保护方法仍然存在不一致的现象。对公有财产,宪法和民法通则是禁止性规范,具有很强的强制性和绝对性,而对私有财产则一般性地给予保护,法律的规范性和强制性比前者要差。
（二）非公有资本市场准入的进展情况和问题
针对非公有制经济的市场开放是一个持续的过程。2000年以来，政府为了适应经济增长和加入WTO的需要，在“十五”计划《纲要》中已经提出，“要取消一切限制企业和社会投资的不合理规定，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面，对不同所有制企业实行同等待遇。”这期间政府关于市场准入政策的指导思想是：除少数关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其他领域都应允许民间投资进入。必须由国家独资和独家企业经营的只是个别特殊行业。同时，原国家计委制定的《关于促进和引导民间投资的若干意见》规定，新的《外商投资产业指导目录》适用国内的民间投资主体，即凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行投资优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用。国家经贸委在《2002年经济运行调控纲要》中也提出，在推动国有大中型企业股份制改造的同时，将稳步推进向外商等非国有投资主体转让国有股权的改革。
2003年10月，中共中央十六届三中全会的决定提出，要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制经济在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。2004-2005年初，政府改革投资体制，制定新的放宽市场准入的文件和修订《外商投资产业指导目录》，进一步履行进入WTO后开放市场的承诺，在《若干意见》中明确拓展非公有经济的市场准入，如允许进入垄断行业、公用事业、基础设施、社会事业、金融服务业、国防科技工业建设领域，鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组，参与西部大开发和东北地区等老工业基地振兴。
另外，由于投资体制改革和大量地方国有企业改制，地方政府妨碍本地非公有制经济发展和地方保护主义限制私人资本在地区之间流动的现象在进一步减少。相反地，2003-2004年私人资本大量卷入跨地区的“圈地运动”、浙江私人资本大量出省办企业等现象表明，地方政府出于解决经济增长、财政和就业等问题的动机，发展非公有制经济的动力进一步加强了。
目前，在非公有资本市场准入方面需要进一步解决的重要问题是：1）部分行业仍然有行政垄断现象。2）前置审批项目设置总体过多、过滥，且缺少监督与协调；在执行环节存在准入审批程序不透明、标准不完备、不公开等障碍。3）行政管理体制改革滞后，各部门管理界限重叠交叉，既存在投资者难以适应的复杂程序，又存在市场开放后出现监管严重滞后或出现监管盲区的现象。[16]4）《行政许可法》操作性欠缺，缺乏保障投资人合法权益等相关配套措施。
在这些操作层面的问题没有解决之前，在部分领域依然存在不当的行政法律壁垒，内资非公有资本的市场准入待遇仍然低于外资，民间投资主体面临不公平待遇时缺乏维权手段。市场准入规则不完善，使非公有资本进入新市场的能力和意愿受到限制；市场准入规则与监管规则不匹配，引发了市场秩序的混乱。
（三）中小企业金融服务的进展情况和问题
中小企业（和个体工商户）是非公有制经济的主体，是政府中小企业政策（包括中小企业金融政策）的重要服务对象。目前，中国中小企业金融服务体系建设已经取得了进展，形成了比较完整的政策体系，并取得了实际的成绩。[17]2002年6月，九届人大第28次会议通过的《中小企业促进法》为中小企业的资金支持设有专章，共有12个条款涉及该问题。其内容包括中央财政预算设立中小企业科目、安排专项资金；国家设立中小企业发展基金；拓宽中小企业的直接融资渠道；鼓励风险投资机构增加对中小企业的投资；鼓励建立中小企业信用担保体系等多个方面。
在这前后，为了改善对中小企业的金融服务，各级政府相继出台了一系列扶持政策，其内容主要是：信贷支持政策、财政贴息政策、担保政策、风险投资政策。政府还采取了改革措施来推进中小企业金融服务，如建立小额贷款的特殊营销机制；对城市商业银行实行增资扩股改造，吸收优质私营企业入股；吸引私人资本重组和改造农村信用社，进行组建股份制农村商业银行的改革试验；推进利率市场化改革；支持金融机构开展业务创新。证券市场在允许私营企业进入“主板市场”之后，于2004年又设立了“二板市场”。目前已经有数十家企业在这里上市融资，其中多数是非公有制企业。
2005年1月，中国人民银行的官员进一步表示，金融部门要研究总结有关措施和经验，以防范中小企业、非公有制经济发展中可能出现的金融风险，做好支持非公有制经济和小企业发展的金融服务工作，努力为非公有制经济、中小企业创造平等竞争的金融政策环境。在信贷准入门槛、信贷审查程序、信贷审批决策、信贷责任追究等方面，金融部门要全面贯彻落实公平待遇的原则，从制度上、机制上消除对非公有制企业的歧视。要健全考核机制，通过灵活、合理运用贷款利率浮动政策，覆盖中小企业风险，通过风险溢价来弥补贷款损失。[18]同年2月在《若干意见》中，政府再次强调要加大对非公有制经济的金融支持。
目前，非公有制中小企业融资难的外部制度因素主要是：1）间接融资服务体系存在缺陷。其表现是缺少为中小企业服务的中小型银行和社区银行；商业银行的信贷激励、考核机制不能适应进一步加强向中小企业贷款的要求；担保机制不健全阻碍银行发挥中小企业金融服务的功能。2）直接融资体系存在缺陷。其表现是债券市场发展明显滞后，交易品种稀少，长期票据市场则基本没有发育；缺乏为中小企业提供权益性资本融资的专业化服务平台，中小企业板股票市场的容量和功能有限；只有现货市场没有证券期货期权及其他金融衍生商品市场，使得市场投资产品单一，缺乏规避风险的有效手段。另外，风险投资等场外直接投资市场的发展受到很大制约。
另外，在分析非公有制中小企业融资难的外部制约因素时，也要注意到有关的内部制约因素和大量企业规模过小的问题。内部制约因素主要是“私有借款者缺乏明晰的资产所有权及用以评估还款能力的透明的财务报表”。[19]现在，前一种情况在一些家族企业和“红帽子”企业中仍然存在，后一种情况在众多的中小企业中则更为突出。后一种情况强化了企业和银行之间的信息不对称，加大了银行的信贷风险，是削弱银行放贷动机的重要原因之一。[20]再者，在非公有制企业中存在大量的微小企业，它们的融资更为困难。了解这些情况，对于完善中小企业金融政策的设计是必要的。
以上存在的问题说明，非公有制中小企业融资难的问题仍然可以在制度不完善方面找到原因。这个现象的政策含义是，虽然说中小企业融资难是世界性难题，但中国在缓解中小企业融资难方面仍然有一定的制度潜力可以释放。
（四）税收体制的进展情况和问题
1994年税改之后，内资各类型企业的名义税负已经拉平。2004年7月实施《行政许可法》以后，一些地方政府向私营企业和个体户乱收费的问题，已经在更大程度上受到抑制或被消除。同年政府已经确定了新的税制改革思路，重要内容之一就是减轻企业税负，内、外资企业税并轨。这一政策精神在《若干意见》中也得到体现。
现存的问题是：1）在国际比较中，国内各类型内资企业的名义税负都比较重。2）小规模纳税人增值税税率偏高、非公有制企业投资人双重纳税以及税前列支计税工资限制等问题没有解决，存在税赋不公的现象。3）一些地方政府在税收和收费中仍然有不规范的行为，既有加重企业税费负担的，也有违规擅自减免企业税收的，税法缺乏一致性和有效性。4）内、外资非公有制企业和个体工商户偷漏税和避税问题比较突出。
（五）社会服务体系的进展情况和问题
2000年，国家经贸委决定将10座城市作为全国中小企业社会服务体系试点城市。2003年开始施行的《中小企业促进法》为全面建立中小企业社会服务体系提供了法律依据和指导方针。该法提出，国家采取财政、金融、税收等方面措施，鼓励和支持中小企业创业，帮助中小企业技术创新和市场开拓，加强中小企业社会化服务体系建设，以促进其健康发展。2004年，国家发改委的文件表示，建立中小企业社会化服务体系是中小企业健康成长的重要保证。国家将逐步构建较为完备的中小企业社会化服务体系，以优化中小企业成长环境。将在中央政府指导和中央财政支持下，着力构建以创业辅导、技术创新、融资担保、人才培训、市场开拓、信息化服务等为主要内容的中小企业社会化服务体系。有关试点工作正在积极进行中。《若干意见》也要求要完善对非公有制经济的社会服务。
现在，试点中的中小企业社会服务体系仍然面临着一些需要解决的问题：1）民间创业、中小企业成长还没有引起整个社会的高度重视。如支持中小企业发展的创业辅导、科技培训、投资咨询、管理诊断等中介服务机构数量偏少、功能不强；大多数行业协会尚未充分发挥作用；没有完善的技术市场和人才市场；对中小企业发展的重视、对个人创业的服务和扶持还不到位；大量的社会人才（包括离退休的政府、科技人员）未被有效的组织利用。2）社区基层很难也很少参与对民间创业的扶持，已有的参与服务也很难得到政府或社会的鼓励。3）中介（民间）组织不发达，有关政策不清晰。另外，现有的科研机构缺乏走向社会服务体系的动力，社会服务体系缺乏组织、运作人才，社会服务体系的赞助资金来源也没有解决。
这些问题的存在，使个人创业和中小企业在要素市场中面临“市场缺陷”的压力。如在市场中与大企业比较，中小企业在创业、劳动力配置、员工培训、资金筹措、信息收集和处理等方面都处于不利的地位。[21]这种自然形成的劣势，不利于鼓励民间创业，不利于中小企业的生存和发展，需要政府提供公共服务予以帮助。
（六）劳资关系调整体制的进展情况和问题
目前，在非公有制经济中的从业人员已经在一亿以上。2002年国务院新闻办公室发表的《中国的劳动和社会保障状况》白皮书说，“中国致力于维护和谐稳定的劳动关系，初步形成了以《中华人民共和国劳动法》为主体的调整劳动关系的法律法规体系，建立了劳动合同和集体合同制度、三方协调机制、劳动标准体系、劳动争议处理体制和劳动保障奖惩制度，与社会主义市场经济相适应的新型劳动关系基本形成。”2004年，各地都推进了集体合同制度的实施；第六次国家协调劳动关系三方会议的文件确认了探索行业性/区域性集体谈判的必要性；地市级基本建立了劳动关系三方协调机制，正在向县一级及以下单位延伸，少数地方已经在乡镇、工业园区和街道建立了劳动关系三方协调机制；政府计划在非公有制经济中进一步推进社会保障制度；全国实行了最低工资制度；国务院公布了《劳动保障监察条例》；法院准备进一步介入劳动争议处理；工会和雇主组织有新的发展。在《若干意见》中，政府也数次提到要维护职工的合法权益。
但是，由于中国调整劳资关系的机制只是“初步形成”，存在的问题不容忽视：1）在法律法规和实施机制方面存在比较明显的缺失。如《劳动法》的一些条款不能适应非公有制企业内部劳资关系的协调要求，缺乏《工资法》、《合同法》等配套法规，劳动执法力量萎缩。2）劳动合同难以普遍落实。全国私营企业的劳动合同签订率平均约40%，有的省才20%多。而且，合同条款不规范，存在违法侵权条款的现象比较普遍，履约率低。3）三方协调机制不健全。首先，一些地方政府机构内部思想不统一，单纯追求经济增长目标的动机、行为往往压低或压倒了协调劳资关系的公共管理目标和作为；随着政府行政级别的下降，这种偏差有加强的趋势。其二，许多私营企业工会缺乏独立性和工作效率。其三，目前国家层面的雇主组织-中国企联的组织和职能设置相对完备。但是，在地方上存在雇主组织大面积缺位，组织网络不健全，人力、财力、信息网络薄弱的问题。但在一些地方，基层（乡镇、街道、工业园区和地方行业协会）的所谓的“小三方”协调机制已经超越了对话的范围，在处理劳资关系的具体问题方面表现得比较活跃。
随着非公有制经济的发展，劳资矛盾已经在广泛的社会层面引发了一些不容忽视的社会矛盾。十多年来，全国劳动争议案件和涉及的劳动者数量的年均增长率一直远远高于GDP的增长速度。其中，非国有部门（包括非公有制经济）中的问题比较突出。2004年政府为数千万农民工大讨薪的事情说明，劳资矛盾的实况比劳动争议数据反映的情况要严重。最突出的问题是雇主拖欠、克扣、压低劳动者的工资。并且，由于这些问题在企业内部缺乏调解机制，一是导致群体性突发事件增多，二是导致劳动争议出现严重的诉讼化倾向，三是导致雇员和雇主之间的人身冲突事件不断发生。另外，合同制度、法定劳动时间、安全生产、社会保障制度、禁用童工在非公有制企业中的落实情况也相当差。以安全生产为例，2004年在中小企业和非公有制经济发达的广东、江苏、浙江三省，各类事故死亡人数分别是11795人、8911人和8839人，依次居全国前三位。[22]近年来，由于国有企业职工大规模下岗已经告一段落，大量丧失了生存底线的失地农民进入私营企业工作，私营部门中的劳资矛盾更显突出。我国劳资关系调整体制的建设滞后于私营部门的高速发展，已经构成对建立和谐社会的一种压力。[23]
（七）监管制度的进展情况和问题
为了避免或减轻企业行为“负外部性”和“市场失灵”的影响，监管是政府公共服务中的天然组成部分。这种政府行为既是政府公共目标的体现，也是政府引导企业健康发展、为其正当利益服务的表现。中国政府早已建立了监管体制，设置了工商、税收、环保、质检、劳动、城管、卫生等诸多部门，并设立了相应的法律法规。但是，由于监管机制的建设还存在各种弱点，这些年来随着改革日益强化了各类企业的利益动机，企业在谋利中违法违规、违反市场秩序等的现象有增无减。其中，非公有制企业的问题比较突出。2003年十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“大力发展和积极引导非公有制经济”部分指出：“非公有制企业要依法经营，照章纳税，保障职工合法权益。改进对非公有制企业的服务和监管。”在《若干意见》中，也专门提出要改进政府对非公有制企业的监管。
但是，现在还没有形成一个比较完善的全方位、多层次的监管体系。主要表现是，1）能够激励市场主体规范活动的法律法规存在明显缺失，已有的法律法规未能得到有效实施，一些领域的执法力量不足，在一些重要领域存在监管滞后于市场开放的现象。2）管理体制不完善，多头管理现象严重，行政监管的效率不高。3）政府行为不规范，许多应由市场机制和“公民社会”机制去解决的问题，还为政府所控制，客观上存在“权钱交易”的土壤。4）社会缺乏健全的信用制度。另外，官员腐败现象，部分企业和企业家的素质不高，企业文化缺乏也是重要原因。
由于政府的监管体系不完备，一些重要领域的监管明显滞后于市场开放的进度，非公有制企业违法违规、违反市场秩序的现象较为普遍。主要表现是：制假售假；逃税漏税；从事国家禁止性产品的生产经营；欺行霸市，强买强卖；使用吃回扣、行贿等非法手段进行“关系营销”；利用虚假广告进行不正当竞争；乱采滥伐，过度利用自然资源；大量排放废物，制造环境污染；苛刻工人，窃取超额利润；侵犯知识产权；破坏金融秩序；利用公有企业改制侵吞公有资产；商政一体化。此外，还有诸如权钱交易、官商勾结、组织黑社会、走私、宗教迷信盛行等问题。25
（八）政府职能转变的进展情况和问题
近几年来，政府职能转变已经提速。按照WTO的规则改进政府的公共管理职能，建设法治政府，依法行政，建立新型的国有资产管理体制，改革投资体制，实施《行政许可法》等，都是这种转变的体现。另外，所有制结构、国民收入格局的巨大变化和经济全球化，如GDP中非国有经济的比重已经上升到三分之二，居民所有的资本已经成为全社会资本总额的主要部分，中国加入WTO，外资和外贸在国民经济中的作用日益提升，也从经济基础层面促使政府在市场经济中比以前更多的扮演服务者的角色。在这种背景下，2004年9月发表的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中进一步明确提出，要“政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在《若干意见》中，也要求加强对发展非公有制经济的指导和政策协调，改进公共服务。。
目前，政府职能转变这项复杂的系统工程仍然不到位。主要表现是，1）宏观指导和政策协调的机制有缺陷。2）政府的服务功能不完善，履行经济管理职能中存在对经济活动的过度干涉现象。3）政府部门对非公有制经济是多头管理、各自为政。缺乏必要的协调机制。4）传统的统计制度，已经不能准确地反映非公有制经济的实况，影响决策的科学性。
2003-2004年开始突出的经济“过热”、“圈地运动”、“经营城市”、“铁本事件”、大规模出现失地农民、中央政府为农民工大讨薪、一些地方政府与中央政府进行的非理性博弈、一些高中级官员因经济问题失足落马等等，都是政府职能转变不到位，宏观指导和产业规制存在盲区，政府对经济活动过度干涉和吏治不严的一种表现。这种干涉误导民间投资的负面作用是比较明显的。政府部门对非公有制经济的多头管理模式中缺乏协调机制，也削弱了公共服务的功能和效率。统计方面关于非公有经济的重要数据或者“数出多门”，差异过大（如企业户数）；或者没有完备、连续、公开的数据（如银行贷款总额中非公有制企业的占比）；或者没有规范的面向全社会的公示制度（如至今没有《中小企业白皮书》），直接影响了相关政策的设计和实施。本文以上提到的立法执法、市场准入、金融、税收、社会服务体系、劳资关系、监管等领域的问题，也都说明政府职能存在缺位、错位和越位的现象。
（九）结论
以上分析表明，尽管中国在市场体制建设方面已经取得了更多的进步，非公有制经济的政策环境已经更加宽松和有保障，但其进程是不平衡的。如市场准入在原则上已经放开，但实施机制有待改进。金融支持已经在落实，但发展民间中小银行和金融监管相匹配的政策设计仍然没有破题。政府职能在转变，公共服务在改进，但现实中问题盘根错节。目前，诸如此类的问题并不少。这导致了经济活动中仍然存在许多扭曲现象。
三、进一步促进非公有制经济发展的政策性建议
以上内容描述了非公有制经济的实况和政策环境。本文的分析尽管还不全面，但大致反映了政府已经采取的支持非公有制经济发展的重要举措、最新的政策取向，并覆盖了目前还存在的主要问题。国务院年初公布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。这是一部有关非公有制经济发展的全面、系统的政策性文件，对于完善社会主义市场经济体制，推动非公有制经济快速平稳健康发展，建设有中国特色社会主义，具有重要的现实意义和历史意义。《若干意见》提出的七个方面、三十六条政策措施，原则明确、内容充实、符合实际，真正为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法制环境、政策环境和市场环境提供了极为重要的政策保障。为确保文件精神“不走样”，将文件的政策措施和原则真正落到实处，进一步促进非公有制经济的健康发展，课题组有针对性的从产权保护、市场准入、财税金融、社会服务体系、企业素质、劳资关系、监管和政府职能转变八个方面，提出了60条进一步促进非公有制经济发展的政策性建议，供有关部门参考。
（一）进一步完善保护私人产权的法律体系
1.在宪法层面上，要在此次修宪中完善私有财产保护条文规定的基础上，研究制定实现这些条文规定的具体措施，实现宪法的司法化和可诉性。
2.进一步细化有关非公有制企业私有产权保护的法律，建立一个完整的保护私有产权的法律框架。加快破产制度建设,包括破产重组方面的司法体系的改革与建设。在2005年完成《物权法》的立法以后，争取在2年内完成《国有资产法》、、《税法》等相关法律的立法；并完善《土地管理法》，修改《城市拆迁管理条例》。也要加快对《刑法》做相应的调整，对于侵犯私人财产权的行为，要有明确具体的刑罚条文规定。
3.在2-3年内彻底清理有关法律法规，并研究制定一些技术性的措施来界定产权，解决产权纠纷。对于与宪法的规定和基本原则相抵触的法律法规和政策规章，该废止的要废止，该修改完善的要修改完善。有些囿于现实经济关系不顺，暂时需要“新法”与“旧法”并存的，应对法律的适用尽可能做出明确的司法解释。
（二）进一步完善非公资本市场准入的政策体系
4.尽快提出清理和修订限制非公有制经济发展的法规、规章和政策性规定的实施办法，力争在2006年底完成清理和修订工作。
5.建立享有准司法权力的公平交易调查署，来负责调查和查处各种为非公经济设置市场准入障碍的行政政策或行政部门和查处各种垄断企业的不正当竞争行为.。
6.起草政府信息公开法，责成各级政府的非保密信息应尽可能公开，降低非公经济企业信息获取的难度。
7.加快建立和完善统一的市场准入招标制度，即在政府部门的统一协调下，通过招投标这种市场化机制来改进准入管制。
8.按照允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，以及允许外资进入的行业和领域同时允许国内非公有资本进入的原则，全面细化和具体落实2004年出台的国务院关于投资体制改革的决定,研究提出在相关领域贯彻市场开放和监管匹配原则的政策意见。
9.研究制定电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域引入市场竞争机制，允许非公有资本平等进入的实施细则。内容包括整合各部委的登记注册审批职能，简化手续。
10.研究制定在矿产资源勘查开发领域允许具备资质的非公有制企业平等取得探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发的政策规定。
11.加快制定完善政府特许经营制度，鼓励非公有资本参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营，参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革的政策意见。
12.提出鼓励非公有资本投资教育、科研、医疗、文化、体育、新闻出版、广播电视和社会服务等社会事业，参与公有制社会事业单位的改制改组，确保非公有制单位与公有制单位享受同等待遇的政策意见。
13.研究制定允许非公有资本进入国防科技工业建设领域，参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制的具体政策和相关规定。
14.制定鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组，以及鼓励非公有制经济参与西部大开发、中部崛起和东北地区等老工业基地振兴的政策意见。
15.建立放宽市场准入、落实非公有资本公平待遇的政策评价机制，确保有关部门在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易与经济技术合作等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等政策。
16.研究制定将所有市场准入许可的规章制度及执行细则、程序向社会公开，保障非公有制企业知情权的制度。因政府信息不公开而导致企业经营受损的，法人可以状告政府，要求合理的经济赔偿。
17.研究制定《行政许可法》实施细则，主要是制订“可以设定行政许可的事项”的细则；行政许可的信息公开；建立行政许可违法责任追究制度；改革听证会制度；将某些必要的行业规制转移给行业组织和中介机构实施。
（三）进一步完善财税体制和金融服务体系
18.放松准入管制，增设地方性中小商业银行。研究制定允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构，发起设立金融中介服务机构，参与银行、证券、保险等金融机构的改制改组，完善面向为中小企业服务的银行组织体系的政策意见。
19.采取切实有效措施，鼓励商业银行扩大对中小企业的信贷支持。对商业银行明确提出对中小企业贷款的指标要求。监管部门出台“中小企业贷款指引”，建立符合中小企业特点的业务流程、管理制度，用以企业家素质、还贷意愿、企业经济经营状况为基础的信用评价指标体系取代现有以资产为基础的评价体系。鼓励商业银行开展金融创新，推出适合中小企业融资的新型金融商品。建立微小企业特殊贷款机制。
20.完善担保体系，改善担保机制。尽快出台适合于担保机构自身特点的《担保组织法》。进一步完善担保制度，改进担保交易的法律环境。建立担保业的自律机制，促使信用担保机构强化自身建设，提高业务水平，提高担保行业的整体素质。
21.充分发挥融资租赁机构的作用。放松对融资租赁机构的管制，加快对新设融资租赁公司的审批，鼓励银行、厂商、和独立的投资人开展租赁业务，用较短的时间把租赁行业的规模做大，以促进我国租赁行业的发展。
22.选择适当时机，组建政策性中小企业银行，并建立有别于现有政策性银行的经营体制。
23．发展中小企业投资公司等中小企业的股权融资机构，提高民间资金的组织程度。
24.降低中小企业板上市标准，支持更多的中小企业上市。对现有上市标准进行修改，将在深交所中小企业板上市的资本金标准降为3000万元。
25.财政预算设立中小企业科目，加紧出台公共财政逐步加大对中小企业发展专项资金支持的实施细则，设立中小企业发展基金，尽快颁布国家中小企业发展基金设立及其相关管理办法，支持中小企业服务体系建设。对微小企业制订特殊财政扶持计划.
26.尽快研究解决小规模纳税人增值税征收率偏高、非公有制企业投资者双重纳税、税前列支计税工资限制、高新技术企业实际抵扣少、税赋过高等问题，加快统一内外资所得税，实行公平税赋。
27.研究制定鼓励非公有制经济捐资捐赠社会事业的税收等相关支持政策。
28.研究在非公有制企业开展收费“三乱”专项治理，减轻企业负担的具体实施意见。
29.要加快制定完善个体、私营企业税收的征管措施。一是抓好漏征、漏管户清理工作；二是对集市贸易和个体工商户实行重点监控；三是规范管理。要加紧制定反避税规章和操作细则。
30.进一步细化政策性银行依托地方商业银行等中小金融机构和担保机构，开展以非公有制中小企业为主要服务对象的转贷款、担保贷款等业务的操作办法。
31.制定在银行和担保业的统计中对中小企业贷款和担保额的统计分类规定和定期发布信息的制度。
（四）进一步完善社会服务体系
32.在中央政府指导和中央财政支持下，积极依靠各有关部门和社会各方面力量，着力构建指导和服务中小企业的，以创业辅导、技术创新、融资担保、人才培训、市场开拓、信息化服务等为主要内容的社会化服务体系。
33.组织研究起草按照市场化原则，规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织的政策意见，加快行业协会和商会立法进程。
34.研究完善鼓励下岗失业人员、退役士兵、大学毕业生和归国留学生等各类人员创办小企业，开发新岗位的自主创业政策，以及建立覆盖全社会的创业服务体系的实施意见。
35.提出加大面向非公有制企业经营管理人员、职工的培训力度，强化非公有制企业人才队伍建设的若干意见。
36.有关部门要根据非公有制企业量大面广、用工灵活、员工流动性大等特点，积极探索建立健全职工社会保障制度。
37.制定加快建立适应非公有制中小企业特点的信息和共性技术服务平台，推进非公有制企业的信息化建设的实施方案。
38.研究制定依托行业商会、协会建立健全国际贸易争端应对机制，帮助非公有制企业妥善解决国际贸易争端的实施方案。
（五）进一步建立和完善引导非公有制企业提高自身素质的机制
39．确立企业治理结构多样化的指导原则。对于大中型非公有制企业，要鼓励和推动其引进战略投资者，促使其股权多元化。对于中小型非公企业，个人独资企业、合伙企业、股份合作制、个体企业等组织形式均应得到公平对待，建立适应其发展的组织制度和财务制度。
40．建立对非公有制企业尤其是中小企业的管理援助体系。吸取我国建立法律援助体系的经验，建立全国性的中小企业管理援助机构。
41．加强企业信用体系建设。通过立法、执法、监管等手段适当加大社会经济主体的经济责任。由政府机构牵头协调，建立国家企业信用信息系统数据库。大力发展和规范社会信用服务机构。
42．引导非公有制企业进行结构调整。解决成长性好的非公有制企业规模较小的问题，将企业做大做强。鼓励企业开发核心技术，提高产品附加值。解决非公企业产业结构偏重于资源消耗型问题。
43．建立非公有制企业信息交流机制。政府有关部门、非政府机构以及非公有制企业自身，应当积极创造条件，实现在各个机构平台上进行经常性的、多种多样式的信息交流机制。
（六）进一步完善劳资关系协调体制
44.研究制订加快修改《劳动法》，完善配套法律法规、加强劳动执法力量和建立城乡一体化劳动监察执法体系，健全劳动争议处理制度的政策意见。
45.研究制订将劳资关系状况（或就业质量）列入干部考核指标体系的方案。同时，要研究完善公共财政制度，增强基层政府机构协调劳资关系能力的配套措施。
46.研究制定完善非公有制企业劳动合同制度和劳资关系三方协调机制的指导意见。
47.研究制订积极发展区域性、行业性集体谈判，加强区域性、行业性工会工作的指导意见。修改《劳动法》第三十三、三十五条和《集体合同规定》有关条款，赋予区域性、行业性集体谈判法律地位。
48.研究加强中企联、工商联、行业协会等组织的联合合作，共同参与劳资关系三方协调活动的实施方案。
（七）进一步加强和改进监管体系
49.研究制定政府改进监管方式，实行市场开放和监管机制匹配原则，提高监管水平的方案。
50.研究提出完善“行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”四位一体监管体系的政策意见。
51.研究建立包括非公有制企业等各类企业的全方位监管指标体系。
52.研究制定建立针对监管者的监管制度，如媒体监督、民意和中间组织测
评、人代会和政协监督制度等。
（八）进一步转变政府职能，完善服务功能
53．积极稳妥地推进经济体制和行政体制改革，建立服务型政府，依法行政，把建设和完善适合国情的市场经济体制作为发展非公有制经济的战略着力点。
54．针对非公有制经济以中小企业（包括大量微小企业）为主体、主要分布在第三产业及工业企业集中在农村的特点，研究制订进一步完善宏观调控措施，加强宏观指导、产业规制和政策协调的办法。
55．研究制定把非公有制经济发展纳入国民经济和社会发展计划，加强对非公有制经济发展动态进行监测和分析的方案。
56．研究改进和完善个体工商户、小企业的会计、税收等管理制度。研究改进和完善现行统计制度，及时准确反映非公有制经济发展状况的统计制度改革办法。
57．研究促进以中小企业积聚和发展循环经济为特征的产业集群健康发展的指导性意见。
58．研究制定营造有利于非公有制经济发展的良好社会舆论环境的指导意见。
59．研究制定注重发挥各级工商联在政府管理非公有制经济方面的助手作用的若干意见。
60．提出促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度的实施意见。
以上60条政策性建议转变为现实政策需要时日。主要原因是某些建议可能比较容易转化为政策行为，而另外一些建议则需要协调复杂的关系，或者需要经过比较长时间的立法程序才能解决。
四、关于“十一五”个体私营经济发展的建议
当前，政府正在考虑制定国民经济和社会发展“十一五”规划。这一重要规划的制定涉及全面建设小康社会目标的全局。改革开放27年来，我国个体私营等非公有制经济得到了长足发展。“十一五”期间，非公有制经济面临着更大的发展机遇和更好的发展环境。社会主义市场经济发展的实践说明：我国经济增长、国民就业、财税收入、城乡经济、对外贸易、人民生活、社会稳定乃至建设小康社会既与公有制经济发展密不可分，也与非公有制经济发展密不可分。为进一步鼓励、支持和引导非公有制经济发展，预期实现“十一五”规划确定的各项目标，提出如下建议：
（一）进一步肯定非公有制经济发展的作用
1.历史性地（也是首次）将非公有制经济纳入“十一五”国民经济和社会发展规划，作为国民经济体制之内的重要因素予以重视和考虑。今后一个时期，我国将处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要阶段。这一阶段充满机遇和挑战，既是黄金发展期，也是矛盾凸现期。就发展而言，公有制经济与非公有制经济都处在黄金发展阶段。在这段时期，我国经济的持续增长、产业结构和城镇化进程的加快、科技水平的日益提高、社会主义市场经济体制的逐步完善、国家参与经济全球化的综合优势进一步增强都会使公有和非公有制经济得到蓬勃发展；与此同时，我国经济和社会发展由于资源约束、发展快和变动大而出现的社会矛盾、国际竞争压力及不确定的国际因素都会给我国经济社会带来负面影响。目前非公有制经济的比重已在40%以上，就业人员在一亿人以上，参与投资的自然人在4千万人以上，今后还会继续增长。作为重要的国民经济组成部分的非公有制经济，将对我国经济发展和社会发展产生重要影响，将其发展纳入“十一五”规划并给予通盘考虑是非常必要的,也是具有战略意义的举措。
2．在“十一五规划”的总体思路中对非公有制经济作用有一个系统的描述。实事求是地说，目前党内外一些同志对非公有制经济的认识仍然不统一、不一致。依据党的十六大报告、十六届三中、四中全会精神和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，归纳描述非公有制经济的作用对进一步促进非公有制经济发展非常重要。既要肯定非公有制经济对生产力发展的促进作用，也要肯定其对改善生产关系的作用；要明确公有制经济和非公有制经济都是国民经济的基础，都是建设全面小康社会和现代化社会的主流力量，都是建设社会主义和谐社会的主体；要充分肯定作为社会主义事业的建设者的新社会阶层在解决社会矛盾中的贡献和作用；要用一定的篇幅描述公有制经济与非公有制经济协调发展的问题。非公有制经济它既是不同于传统公有制经济的一种经济又不是资本主义经济。非公有制经济是能够接受国家宏观调控政策的经济。非公有制经济企业主是中国特色社会主义事业的建设者。
（二）在“十一五”期间着力解决影响非公有制经济发展的体制和制度性因素
3．规划要体现《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》主要精神，提出制定配套措施的思路，阐述系统指导非公有制经济发展的政策体系的内涵。
4．规划安排考虑促进非公有制经济发展工作时，要把重点放在解决其平等准入、政策一致、待遇公平问题上。内容包括：改善法制环境，消除非公有制经济发展的体制性障碍；转变政府职能，加快服务型政府建设；强化公共服务，加快非公有制经济的社会化服务体系建设。通过产业政策、发展规划和市场需求信息等引导非公有制经济持续健康发展。积极培育为非公有制经济服务的商会、行业协会等社会中介组织。
5．规划要系统阐述促进公有制经济与非公有制经济和谐发展问题。当前，随着市场的放开，非公有制经济与公有制经济在同一领域出现市场竞争已经非常明显。一些国务院主管部门仅注意解决国有经济问题的现象仍然存在。仍然把非公有制经济看成“一匹野马”。由于产权市场不完善、机制不同、财产保护力度不同，两者发展出现“两张皮”的现象。两者如何协调发展已经提到议事日程。在“十一五”期间应该加快公有制经济布局的调整，大力发展混合所有制经济；深化行政体制改革，为各类市场主体创造公平竞争的环境；建立与市场放开相适应的国民经济管理体系。
（三）制定“十一五”经济社会发展的指导方针要把鼓励、支持和引导非公有制经济发展考虑进去，否则是不全面的
6．根据科学发展观的要求提出新时期经济社会发展的方针，既要考虑国有经济发展，也要考虑非国有经济发展。既要调动工人阶级、广大农民作为推动我国生产力发展和社会全面进步的根本力量的积极性，也要调动包括非公有制经济的广大从业人员在内的新的社会阶层作为中国特色社会主义事业建设者的积极性。
7．制定经济社会发展指导方针，要考虑非公有制经济与经济社会发展全局的关系，在坚持发展是执政兴国第一要务中考虑如何促进非公有制经济发展。
（四）把非公有制经济发展目标列入“十一五”经济社会发展目标
8．规划要对“十一五”时期内外资非公有制经济发展目标有定量的描述，对整个经济社会发展目标的影响要有一定的评估。根据历年来非公有制经济发展情况和国有、集体中小企业加快改制的实际，我们预测：“十一五”期间内资非公有制经济总量年均增长10％以上，实现的增加值占GDP比重50%左右。每年至少吸纳600万左右的新增就业人数。非公有制经济将继续保持健康快速的发展态势，整体素质将全面提升，运行质量和效益将继续提高，并在区域经济中担当重要角色。在国民经济的地位会进一步提高，将与公有制经济形成相互促进、共同协调发展的局面。在垄断行业、重化工、社会事业等领域的投资会大幅增加，行业分布和产业结构将趋于合理。非公有制中小企业的空间集聚趋势进一步显现，成为拉动农村地区工业化和城镇化的重要力量。非公有制企业将不断做强做大，成为“走出去”和发展高新技术产业的生力军和主力军。
（五）在研究解决“十一五”经济社会发展的瓶颈和困难时，要统筹考虑如何解决非公有制经济发展的软肋
9．在考虑“煤、电、油、运”资源约束条件时要通盘考虑非公有制企业的需求。同时也要考虑如何引导非公有制企业节约使用资源。
10．技术进步带动经济增长能力弱是制约我国经济发展的重要因素。要考虑非公有制企业技术创新能力弱的问题。提出扶持有条件的非公有制企业加强技术进步的措施。
11．“三农”是我国经济发展的软肋，要考虑在“十一五”期间如何发挥非公有制企业解决“三农”问题的作用。鼓励非公有制企业进军农业产业，制定具体措施。
（六）在确定“十一五”国家重大发展战略时考虑发挥非公有制经济的积极因素
12．坚持把深化改革作为重大发展战略考虑。只有深化改革才能解决影响我国发展的深层次的矛盾和问题，限制非公有制经济发展的障碍才能消除。
13．坚持把转变增长方式和调整经济结构作为重大发展战略。同时要认识到转变增长方式、调整经济结构与非公有制经济关系很大，特别是在竞争性领域和地方经济中非公有制经济与增长方式转变和经济结构调整关系更大。要注意解决非公有制企业粗放经营的问题，要把调整非公有制经济产业结构作为一个时期的重点工作来抓。发挥非公有制企业作为农村工业化和实现农村城镇化主力军的作用。要有具体的扶持有条件的非公有制企业做强做大的措施。
14．重视区域经济协调发展，发挥非公有制经济在区域经济发展中的主体作用。鼓励非公有制企业参与西部大开发建设和东北老工业基地改造。
15．优先发展教育也是重大的发展战略。要发挥非公有制企业和民间投资者依法兴办民办教育的积极性。
16．把非公有制经济的人力资源建设纳入国家实施人才强国战略的全局。把非公有制企业的人才培养列入社会发展规划，统筹考虑。
17．充分考虑非公有制经济在扩大就业、增加居民收入、缩小城乡差别等方面对人的全面发展所产生的积极影响。发挥非公有制经济和非公有制经济人士在构建社会主义和谐社会中的重要作用。
主要参考文献：
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中华全国工商联主席黄孟复主编：《中国民营经济发展报告（2003年）》，社会科学文献出版社2004年7月版。
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张文魁：《非公有制经济发展的政策环境研究》
李曙光：《消除体制性障碍创造公平竞争的法治环境》
孙卜雷、方明：《中国非公有制经济的市场准入问题研究》
张承惠：《中国非公有制企业的融资现状、问题与制度调整》
陈文晖、王玉国：《中国非公有制经济创业环境问题研究》
王欣：《非公有制企业素质问题研究》
平新乔：《民营企业中的劳工关系》
唐丰义：《非公制经济社会服务体系及其相关建议》
邹东涛、李洪侠、周明祥：《非公有制企业监管问题研究》
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若干其它内部文献。
[1]2003年12月1日《中华工商时报》报道，统计局副局长邱晓华说，“到目前为止，中国经济已经形成了公有经济、混合经济、私营经济三足鼎立的新格局，在整个经济存量当中，三种经济大致上是三分天下，非公经济所占比重接近40%。在增量当中，全部非公有制经济对经济增量的贡献达到了60%以上。”2004年8月25央视新闻报导，非公有制经济对GDP的贡献率已经达到40％。
[2]国际金融公司：《中国新兴的私营企业：新世纪的前景》第二章，2000年9月。
[3]2004年下半年，中华全国工商联主席黄孟复先生提出公有制经济和非公有制经济之间是和谐发展关系的重要观点。
[4]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社2003年10月版。
[5]数据来源：中华全国工商联政策研究室。
[6]资料来源：2004年中华全国工商联合会有关民营经济的研究报告和文件。
[7]夏小林：《2004年非国有经济增长年度报告：增速回调，高位增长态势不变》，《中华工商时报》2005年3月7日。
[8]国际金融公司：《中国新兴的私营企业：新世纪的前景》第二章，2000年9月。并参见本课题组王欣完成的分报告《非公有制企业素质问题研究》，孙卜雷、方明完成的分报告《中国非公有制经济的市场准入问题研究》。同时，我们也需要注意到，在各类型企业的市场竞争中，目前仍然保留着部分“政策性负担”并基本上能够按照《劳动法》用工的国有企业的经济效益也在持续改善中。据1999年和2004年《中国统计摘要》的数据计算，与1998年相比，2003年工业中的国有及国有控股企业在企业数量减少44.1％的情况下，其资产、总产值分别增加了31.34％和59.51％，利润增长了671.51％，企业亏损数下降了52％，亏损额下降了38.74％。在这种改善中包括竞争性行业中部分国企的贡献。2004年国有企业的效益指标进一步改善。国有工业企业状况持续的逐步好转表明，坚持社会主义方向的所有制结构改革和国企改革是有希望的。而各种疑难问题处总是在不断的解决中。另外，我们还需要注意的是，由于国有企业存在“政策性负担”和基本上能够按照《劳动法》用工，他们与没有这种“负担”和不严格依法用工的非国有企业之间存在不可比的因素。例如，世界银行在2004年发表的中文版《中国：推动公平的经济增长》的报告中，就提醒中国政府要注意在非国有企业中推进社会保障制度。据政府部门的有关调查显示，在中国的珠江三角洲，三资企业和私营企业的职工工资十几年停留在600元左右的水平上，考虑到物价上涨的因素，实际工资是不断下降的；在浙江的温州市，大部分私营企业职工的实际工资低于最低工资标准、一线职工基本没有参加社会保障制度。显然，在这种差别下要系统比较国有企业与非国有企业效益是困难的。
[9]2002年底，中国已有近200家由私人企业控股的上市公司，占全部上市公司16％。近年又有出现了数十家由私人企业控股的上市公司。
[10]中国中小企业的主体是个体、私营企业和三资企业组成的非公有制企业。2004年下半年，国家统计局总经济师姚景源指出，“包括个体企业在内，中国中小企业有两千九百多万个，从业人员一亿七千多万，资本金六万六千六百亿元人民币。其中，非公有制企业占了九成多。它们主要集中在工业行业和批发零售贸易业，这两块占了整个中小企业的八成。”国家信息中心经济预测部《政策动向与数据解读》2004年9月30日第4-5页。
[11]国务院研究室课题组：《我国所有制结构变革的趋势和对策》，中国经济出版社1994年1月版第14页。
[12]2005年2月4日《经济日报》报道，据中国私营企业研究课题组在《第六次全国私营企业抽样调查数据及分析结果》中的推算，2003年的300.55万户私营企业中约有55万户是由国有、集体企业改制而来的，占比约为18.3%。
[13]以市场准入为例，人们看到，2000年9月国际金融公司在《中国新兴的私营企业：新世纪的前景》中曾经列举的中国市场开放性不足的那些典型现象，在2001-2005年期间已经彻底消除或正在消除。私营企业和个人直接出口的限制已经彻底废除。银行、铁路、高速公路、电信、军工、汽车制造以及商品批发网络等领域，都已经存在私人资本或私营企业的活动。2004年，城镇的公用事业、民航、石油、国防科技、广播电视、新闻出版、医疗领域等，已经对非公有资本实行了进一步的市场开放。
另外，作为“公共产品”的公立医院（和其他一些事业单位）也对私人资本开放了。在广东已经有私人资本收购大型公立医院的案例出现。但是，这种收购引发了争议。世界银行在《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》中也指出，“以下假定并不存在，即在公共、赢利和非赢利性服务提供者中，某一类提供者可能会比其它提供者都好。公共医疗机构也可以是非常有效率的，如马来西亚”等。关键是要有良好的管理制度和管理人才。在《全球化及其不满》一书中，作者斯蒂格利茨对中国的建议之一也是，小心有的国家，“它们维护着公共社会保障体系，然而却鼓励发展中国家在这些方面实现私有化”。
[14]在此之前，如在1999年的宪法修正案中，只是提到国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。
[15]《物权法》已经列为2005年全国人大的立法项目之一。该法规定了平等保护各种所有权的细则，也是保护私产的宪法修正案的具体化。
[16]以医疗市场的开放为例。针对2004年有官员宣称“国资将退出公立医院”和一些地方已经形成“百亿民资角逐公立医院”的“澎湃”之势，有关研究指出：要注重建立医疗监管机制。医疗监管严重机制缺失是公立医院改制和开放市场准入的大患。快速开放市场准入和监管机制严重缺失，反映了有关方面对于配套措施的极端重要性认识不足。在长期以来政府监管严重失灵的情况下，“国资将逐步退出公立医院”，医疗卫生系统的改制和放开引入私人的赢利性资本是否合适，后果如何，应该有负责任的专题风险评估报告和建议。不要使医疗领域成为只有大量犯规，鲜有动真格处罚的“第二股市”。例如，最近在“天子脚下”的京城，“民营医院”出了问题政府部门也无法管，民间意见强烈。在上海市，“诚信问题（也）是民营医院发展中的一个严重问题……投资者担心回报周期，因此引出很多急功近利的问题，……让政府在决定医保定点资格时非常为难”。媒体担忧的发问：“医疗市场的价格问题、服务问题、医疗纠纷问题、广告宣传问题到底该参照什么标准？到底应该有谁来监管这一切？医疗市场毕竟不是一般意义上的商品市场，如果在这方面失控，将导致更深层面上的社会问题。”而在这方面“市场”也不管用。世界银行2004年的报告提出，医疗领域存在严重的信息不对称，存在明显的政府失灵和市场失灵，监管十分重要。要双管齐下：完善政府监管、“增强客户权力”。否则，事与愿违。该报告特别提醒，转型国家中公共物品和市场行为杂交，在医疗体制改革中容易出现混乱，导致传染病流行（夏小林：《所有制结构、公立医院改制和劳工权益》，国务院发展研究中心《管理世界》2005年第1期）。
[17]根据中国人民银行公布的数据，在一般情况下，在我国不同规模企业的贷款总量结构中，中小企业的占比已经相当高。2001年中期，按企业规模划分，金融机构对中小企业贷款占比达到了50％，比1998年增加了6个百分点。这在国际上也是一个很高的水平了。按所有制划分，金融机构对非国有经济的贷款余额占全部金融机构各项贷款余额的51％（54342亿元：106553亿元）。1996-2000年，对非国有经济的贷款年均增长15％。2003年8月央行做了一个全国性调查，当年上半年中小企业贷款占全部贷款的51.7％，新增贷款占比为56.8％，均高于同期大型企业的相应指标。而中小企业贷款满足率笔数为71.3％，金额为68.5％。2004年上半年，银监会的负责人说，目前金融机构对民营企业和个人的贷款，每年都以50％的速度在增长。城市商业银行70％以上信贷资金投向中小企业。同时，我国还有近万亿的“民间借贷”在支持中小企业的发展。当然，在2004年的宏观调控中，中小企业落入了融资困境。
[18]《央行加大对中小企业与非公有制经济信贷投入》，2005年1月25日《市场报》。
[19]国际金融公司：《中国新兴的私营企业：新世纪的前景》第三章，2000年9月。
[20]从央行公布的有关数据看，在中小企业贷款的所有制构成方面，外商独资企业和其他企业贷款满足率最高，私营企业满足率最低，为60.4%，低于外商独资企业20个百分点，低于平均水平8.1个百分点。在2004年的宏观调控中，个体工商户、私营企业和以其为主体的乡镇企业的短期贷款都是负增长，但三资企业的短期贷款增长了20.3%。外资企业和私营企业同是非公有制企业，为什么两者的待遇差别如此之大？对外资企业融资情况较好的一种解释，是这类企业的平均规模、资本有机构成和管理水平比较高，如财务管理比较规范、透明。在这方面，2005年2月4日《经济日报》介绍的民生银行在贷款方面的实际经验也是，“不分所有制，只分企业好坏。”
[21]夏小林：《中国经济的持续增长与非国有经济》，王小鲁、樊纲主编《中国经济增长的可持续性》，经济科学出版社2000年12月版第223页。
[22]《2004年各地安全生产指标情况》，2005年1月17日《人民日报》。
[23]夏小林：《私营部门：劳资关系及协调机制》，国务院发展研究中心《管理世界》2004年第6期。