地方政府创新:制度空间与路径选择

王勇兵

20世纪90年代末以来，一些地方政府在政治、行政和公共服务领域进行了许多改革与创新。随着经济社会和政治环境的变化，地方政府改革与创新持续深入，已成不可阻挡之势，将对中国未来政府与政治改革走向产生重要的影响。为了发现、总结、推广近年来地方政府改革与创新的先进事例和经验，鼓励地方政府进行符合社会主义市场经济和民主政治发展方向的改革和创新，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合组织发起设立“中国地方政府创新奖”，从2000年至今已经举办三届，共有650多个地方政府的创新项目参与评选，每届评出10名优胜奖。第三届评选活动从2005年初启动项目申报到最终选拔颁奖共历时一年多，期间各级地方政府踊跃申报，盛况空前。共有283个地方政府申报第三届“中国地方政府创新奖”。

    “中国地方政府创新奖”评选活动在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获得优胜奖项目如“两票制”选举村党支部书记、立法听证、一站式服务、政府采购、“公推公选”乡镇领导、行政审批制度等都已在全国范围内广泛推广。第二届获奖项目“民主恳谈”、户籍制度改革、公用事业民营化、社会保障阳光操作、社会应急联动系统、扩大党内民主等项目也在全国不同程度得到推广。这充分说明，“中国地方政府创新奖”的鼓励导向完全符合我国社会主义民主政治的发展方向。作为一种学术奖，“中国地方政府创新奖”主要起着鼓励先进的作用，它从一个侧面反映着人民对政府的评价和期许，引导舆论鼓励那些代表社会发展趋势的政府创新实践。通过赢得“中国地方政府创新奖”而获得学术界和社会舆论的支持，有助于那些富有创新精神的改革者更加坚定地推进改革，有助于上级政府对创新项目的肯定和支持，同时有助于先进经验在更大范围内得到推广。
    笔者有幸从2002年起参与“中国地方政府创新奖”评选活动，作为组委会的课题组成员，几年来赴全国十几个省份对十几个地方政府创新项目进行实地调研，与地方各级主导改革和创新的官员进行访谈，并深入田间地头与改革创新项目的受惠者促膝交谈，在实地调研中笔者经常受到访谈对象的启发。中国地方政府创新奖已经成为改革官员与专家学者交流的平台，每届评奖都有近二十所大学的政治或行政学院的几十名教授或博士参与评选过程中不同的环节，由于工作关系，笔者在与著名专家学者的交流中也颇有收获。中国地方政府创新奖组委会掌握了大量地方政府改革创新的信息，共有近千个改革项目的完整资料，并进行了大量的实地调研和案例研究工作。通过地方政府创新奖评选活动来研究和总结地方政府改革创新的经验，发现地方政府改革的规律，为政治体制改革和政治发展提供建设性的意见，是地方政府创新奖组委会工作人员的重要任务之一。笔者曾经撰文探讨近年来地方政府改革创新的动态和特征， 也系统阐述了地方政府改革创新的动力与原因， 以及地方政府改革创新取得的一些经验和存在的问题 。在深入研究地方政府改革和创新的过程中，最深层次的问题是现有政治框架下的地方政府改革创新究竟有多大的空间？这些改革创新有多大的意义？它们能否以及如何影响中国政治未来发展的走向？回答这些问题不仅有利于正确认识正在进行的地方政府改革创新的价值，更重要的是可以从中吸取指导我国政府与政治改革的经验，为政治体制改革和政治发展提供战略性思路，推动社会主义政治文明的进步，最终为建设社会主义和谐社会提供良好的政治基础。为了方便研究和分析，我们把地方政府创新分为三类：政治改革、行政改革、公共服务创新，本文将分别阐述和分析这三类改革创新的制度空间和路径选择，并探究三类改革之间的关系。

    一、政治改革：宪法框架下的增长空间
    地方政府改革创新的制度空间主要指地方政府改革创新可以选择的制度范围，即在什么范围、界限或原则条件下进行改革，改革创新的制度余地有多大。
我们可以从地方政府创新奖的入围项目来分析地方政府改革的制度空间，从这三届政府创新奖入围项目来看，如表1，政治改革大多数项目与民主选举有关。
     从大量的地方政府改革创新的实际情况来看，中国地方政治改革是在现行宪法所确立的基本政治制度或政治框架内进行的，即坚持中国共产党的领导、坚持人民代表大会制度、坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、坚持依法治国。或者说，坚持党的领导、依法治国和人民当家作主相结合的基本原则。无论是村委会“海选”、“两票制”选举村党支部书记，还是“公推公选”乡镇党委书记和乡镇长，以及“公推直选”乡镇党委班子等等，地方政治改革创新都是在这一宪法所确立的基本政治框架下进行的，也是改革不可逾越的界限。在这一基本框架下进行政治改革创新有没有余地呢？答案是肯定的。例如，村委会“海选”改变了原来上级任命或变相任命的产生方式，逐步改变了村级治理的基本环境，渐渐培养了村民的民主意识；村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新大大改善了基层党组织的政治生活环境，由“少数人在少数人中选人”转变为“由多数人在多数人中选人”，从根本制度上防止了用人上的腐败，保障了党员的选举权利，基层党组织负责人改变了只对上负责不对下负责的情况，而是对上负责和对下负责相结合，密切了党群关系，增强了基层党组织的凝聚力和战斗力，增强了基层党组织核心地位的合法性。党内基层民主改革创新不仅关乎党内，对乡村治理和基层政府的影响甚大，有力地促进了村两委和乡镇党委政府为民办实事，推动了基层责任政府的建设，改善了基层党政机构及其负责人对待党员群众的态度，使得他们必须回应党员群众的需求，真正为党员群众搞好服务，因为党员群众中的选票对他们个人的去留升迁起了决定性作用。有些人低估了基层党内民主改革对社会发展的作用和影响，仅仅以一时的经济增长指标来衡量改革的效益，这是没有实地考察和深入研究的人错误地想当然的看法，也是目光短浅的看法。基层党内民主的实践将改善基层政治生态，使得基层政府真正面向群众的需求，有利于调整基层政府的职能，改善公共服务，从长远来看，必将为国家政治民主打下最坚实的基础。党的领导、依法治国、人民当家作主所构成的基本政治框架为民主政治发展预留了相当大的空间，为民主、法治、责任这些政治要素的增长或成长提供了土壤。在今后相当长的时期内，在现行宪法所提供的政治框架下进行改革完全能够满足政治改革的需求，政治改革尚没有要求突破现行宪法所确立的政治框架。

    二、行政改革：既定政治框架下的体制改革
    行政改革与政治改革及相互联系，又有所区别。政治改革是涉及到政治权力的产生和运行的根本制度，具有一定的敏感性，十分复杂，改革者相当慎重，政治改革更多的是在地方层面进行试点改革。行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我调整，从中央到地方每届政府都十分重视和强调行政改革，从近年来政府改革的实际情况来看，行政改革至今仍然是地方政府改革创新的重点。如表2所示。
     行政改革的需求和动因主要来在三个方面，首先是市场经济的发展要求行政管理体制进一步与之相适应。从宏观层面上看，计划经济向市场经济的转型要求政府机构设置和职能定位相应转变，政府的经济职能主要是经济调节和市场监管，政府机构要相应改革，一些计划经济的管理部门需要撤销或者转变为中介组织，新的经济领域的产生需要设立新的行政管理部门，一些部门需要调整或合并以适应综合管理的需要。从微观层面上看，作为市场经济主体的企业为了追求利润，不断提高生产效率，它们同时对政府管理效率提出了要求，当它们遭遇政府管理部门的低效率之后会发生资本转移的“用脚投票”效应，地方政府为了吸引投资不得不从改善投资环境的角度出发，为提高政府行政效率进行自我改革。例如，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，到“效能革命”等项目都是为了提高行政效率的改革。市场经济发展和企业经营管理深刻地影响着政府行政和管理，政府试图运用市场化手段改善公共管理，提高行政效率，降低行政成本，优化政府办公资源管理，这与西方的新公共管理运动是相吻合的。例如，公用事业市场化改革、公益事业民营化改革、企业质量管理体系引入政府办公系统、以及政府工作流程再造等项目都是新公共管理的典型案例。
    其次是行政改革必须回应公民的政治需求，行政改革与政治改革有些领域不可分割，一些公民的政治需求可以通过行政改革来满足，行政改革为公民个人利益表达和对政府的诉求提供渠道。建设透明政府、服务政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。透明政府就是要满足公民的知情权，从“政务超市”、“四级联动政务公开”到上海、深圳等地方政府颁布《政府信息公开条例》，除了涉及国家或商业机密等之外其他所有的政务信息都必须在规定时间内向社会公开，公民可以免费查询，可见政府透明已经从某项措施上升到法规制度。服务政府和责任政府明确了政府与公民之间的关系，即政府的权力和合法性来源于公民和社会的授予，政府必须服务于公民和社会，必须对公民和社会负责。从行政部门“服务承诺制”到“三级服务型政府”，从追究官员的事故责任到地方政府颁布《行政部门负责人责任追究办法》，标志着开始从制度上全面系统地建设服务政府和责任政府。参与式政府建设主要为了保障公民的参与权，一些地方政府从征求为民办实事的意见开始，到现在的“十一五规划”、立法规划都首先征求公民的意见，有些地方政府工作报告在起草阶段就敞开大门征求意见，举办“让政府办啥事？你说了算”的意见征询会，有些地方实行“敞开政府大门，让百姓参与决策”的民主议事决策制度，凡涉及人民群众切身利益的重大决策都必须有公民参与，甚至有地方将政府常务会、党委全委会以及人大常委会三会开放，邀请市民参加。还有一些地方政府利用网络实行政府与市民互动，为市民参与提供了新的渠道。
    再次，随着经济社会发展变化，从管理的角度来看，政府管理本身成了行政改革的需求。尤其是行政区划和城市管理体制方面的行政改革日益提上议事日程。2002年起至2005年，浙江、湖北、河北等十来个省份都在进行以权力下放为主要内容的“强县扩权”或“扩权强县”的改革。关于行政区划改革学界有许多说法，如撤销“市管县”体制，实行“省直辖县”体制；增加省级区划，即分省；增加直辖市的数量。不管采取何种措施，为适应经济管理和各级地方发展的需要而进行行政区划改革是大势所趋。随着“单位人”向“社区人”的转变以及城市管理重心的下移，城市基层管理体制的改革势在必行，一些城市进行居委会的彻底改革，将居委会的行政职能移交给社区工作站，居委会成为纯粹的居民自治组织。一些城市撤销街道办事处，将原来街道办事处的职能一部分收归区职能部门，一部分推向市场和中介组织，一部分下移给社区居委会。还有一些城市在街道办事处层面建设“大社区”，精简原街道办事处机构，成立“社区代表大会”及其委员会，面向城市基层和市民需求重新设置机构和确定职能。

    三、公共服务创新：广阔的拓展空间
    与政治改革和行政改革相比，公共服务创新的制度空间最大，受到的制度约束和障碍最小。从中国地方政府创新奖的申报项目来看，公共服务类的申报项目数量最多。从入围项目来看，公共服务创新类项目占三分之一强，所涉及的范围最广。如表3所示。

    公共服务类项目可以分为两类，一类是社会性的公共服务，公共服务是面向全社会的，例如基础设施建设、教育、医疗、就业等等。一类是扶助困难群体，尽管是针对特定的群体，但对社会来说政府应该承担这样的公共义务。市场经济条件下政府的公共服务职能对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面社会的公共服务需求不断增强，另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。随着公共财政体制的逐步建立，公共服务创新将会进一步增强，这些创新无论对于政府还是公民和社会来说都是最受欢迎的，公民和社会是公共服务创新的直接受益者，而政府也会因此得到更多地认同和信任。从长远来看，公共服务创新需要注意的问题是服务的公平性和成本问题，公共服务必须保证社会成员的公平享用，不是政府花钱办好事想给谁就给谁。同时要考虑公共服务的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服务。

    四、政治改革、行政改革与公共服务创新：相互依存，相互促进
    政治改革、行政改革和公共服务创新这三类改革创新一方面各自具有自己的特征、制度空间和不同的路径选择；另一方面，它们紧密联系在一起，相互依存，相互促进。总体上说，这三者之间存在辩证的关系。每一类改革都是其他两类改革的需求。行政改革进行到一定阶段必然要求进行政治改革，尽管行政改革在一定程度上能够回应公民和社会的部分政治需求，但是最终需要政治改革才能从根本上满足公民和社会的政治需求。例如责任政府和参与式政府在一定程度上可以通过行政改革来推进，例如，处分一些负有过失责任的官员，最典型的例子就是SARS期间撤销负有责任的北京市市长和卫生部长的职务；颁布行政责任条例等等，在一定程度上确实加强了责任政府的建设。参与式政府也能通过行政改革得到加强，各种行政民主形式确实在一定程度上保障公民的知情权、参与权。但是从根本上建立责任政府和参与式政府，不可避免要进行政治改革。只有通过政治改革才能构建责任政府的内在责任机制，重点不在事后处罚，而在预先防范，不是处罚无关紧要的官员以息事宁人，而是真正负有领导责任的官员甚至是地方主要负责人，根据规定应该处罚的就要处罚。要斩断官僚体系推诿责任的链条，使人人负起责任。只有通过政治改革，才能保障最重要的公民参与权——公民的选举权和创制权。竞争性选举是民主政治的根本规则，公民参与选举过程表达对政策和官员的评价与选择，高质量的参与式政府需要公民从选举到政策制定各个政治环节的全方位参与，而要满足这方面的公民需求就必须通过政治改革来实现，只搞行政改革而不进行政治改革就难以完成这些任务。公共服务创新对行政改革和政治改革也存在需求。公共服务对于保障社会中产阶层尤其是困难群体的利益来说十分重要，提供良好的公共服务需要建立一个良好的政府和制度。只有通过行政改革和政治改革才能建立良好的公共服务制度基础。例如，公共财政制度有利于提供良好的公共服务，要建立公共财政制度就需要进行行政改革。扶助困难群体是政府的重要责任，只有通过政治改革为困难群体提供利益诉求的渠道才能使政府积极回应，从而落实政府职能。政治改革对行政改革和公共服务创新同样存在需求。政治改革需要稳定的行政机构和制度，相对健全的依法行政，需要稳定的高素质的公务员队伍，这些条件可以通过行政改革来营造。近年来，行政审批制度改革、依法行政的推进和国家公务员法的颁布实施等等行政改革都为政治改革积累了有利条件。政治改革在社会冲突较少和阶级阶层差别较弱的环境下才能进展顺利，良好的公共服务创新有利于培养中产阶层，建立完善的社会保障机制和扶助困难群体有利于减少阶层冲突，从而营造更多的社会共识和认同，降低社会分歧和冲突的程度。这些都将为政治改革提供良好的社会环境。因此，政治改革、行政改革、公共服务创新这三者相互依存，相互促进，一方面的改革牵动其它方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐将阻碍和延误其它方面的改革。
    政治改革、行政改革和公共服务创新的内在辩证关系隐含了政治体制改革的战略思路和时机选择。如何判断政治体制改革是否滞后，或者如何选择政治体制改革的良好时机，可以从行政改革和公共服务创新对政治改革的需求的角度来判断。关键是要把握一个“度”。当既定的政治框架或政治现状能够容纳行政改革和公共服务创新的时候，维持政治框架或政治现状有利于为行政改革和公共服务创新提供良好的政治基础和政治条件，当行政改革和公共服务创新进行到一定程度并为政治改革提供了良好的行政基础和社会环境的时候，政治改革的有利时机就到了。当行政改革和公共服务创新对政治改革提出了强烈的要求，而政治改革不予回应，那么既定的政治体制或政治框架就会受到越来越大的挑战。