中国立法促进农民合作
明确农民专业合作经济组织的法律地位因而成为此次立法最突出的目的
文/《瞭望新闻周刊》记者 汤耀国
听起来有些拗口，“农民专业合作经济组织”，四个定语。
“它本质上就是合作社，”全国人大农业与农村委员会法案室主任王超英解释，但它又不同以前的人民公社，有着“民办、民管、民受益”的原则特征。
在
尽管属初次“正名”，且尚未成定论，但这一中国农民自发创造的组织形式早已以各种形式遍布全国各地。
上世纪80年代初，中国农村确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民获得自主经营权，成为独立的财产主体和市场主体。但很快又出现了另一种看似反向的运动，“独立”后的农民接着又“合作”起来了。
原因在于，小规模的家庭分散经营在抵御自然风险尤其是市场风险方面有天然缺陷。“将小规模的分散经营与国内、国际大市场对接，是我国加快农业与农村经济发展的重要问题。”全国人大农委副主任委员李春亭指出。
面对改革开放之初出现的庞大市场及更庞大的市场前景，20世纪80年代，为农业生产提供产前、产中、产后服务的新型合作社一个一个、一批一批地冒出来了。
这一主要由农民自发创造出来的新型组织自诞生起就得到了中央的高度重视，并获得极为宽松的发展空间。如1985年的“一号文件”便指出：“合作经济组织是群众自愿组成的……愿意实行多久就实行多久。只要不违背国家的政策、法令，任何人都不得干涉。”
全国人大农委提供的资料显示，在二十多年的发展过程中，农民专业合作经济组织经历了三个主要阶段，20世纪80年代至90年代初，是农民专业技术协会主导的阶段；20世纪90年代中期后，伴随农业产业化发展进入多种组织形式探索的时期；本世纪以来，在各级党委政府的推动下，进入各地方积极试点起步阶段，新的组织不断建立，原有的组织逐渐规范、经济实力不断壮大。
同时，各级党委、政府对它的态度也更加明确起来，即坚持“引导不参与、支持不干预、服务不包办”的原则。
据农业部统计，截至2005年底，全国农民专业合作经济组织总数已超过15万个，成员数量已达2363万户，带动非成员农户3245万个，合计占农户总数的23.3%。
合作的好处是很明显的：近两年，加入专业合作经济组织的成员平均增收500元。而又005年全国农民人均收入较2004年也不过增长300多元。
在全国人大农委总结的农民专业合作经济组织的七大作用中，除了增收，它甚至还能增强农民的合作意识、民主意识，有利于“推动传统农民向新型农民转化，推进农村基层民主建设”。
然而，与巨大好处几乎同步显现的是很多困难与矛盾。在自发创造基础上产生的这一新型组织不仅面临着既有法律与制度框架的制约，在内部管理上也有着诸多不规范之处。
“我觉得这一组织最重要的问题，同时也是我们调研中人们反映最强烈的问题，就是它的法律地位。”全国人大农委主任委员刘明祖在本次常委会的分组审议中说。
它既不是企业，企业以利润最大化为目的，它以成员自我服务为目的，企业决策实行“一股一票”，它主要实行“一人一票”。它也不同于社团，社团不能从事盈利活动，但它作为市场主体，是要为成员谋取经济利益的。因此，工商部门不能登记它为企业，民政部门也不能将它登记为社团。
在这一尴尬处境中，半数以上的农民专业合作经济组织索性没有登记，不具备法人地位。自然就极大地影响到它名正言顺地开展市场活动。
明确其法律地位因而成为此次立法最突出的目的。草案规定，“农民专业合作经济组织依照本法登记，取得法人资格。”“登记机关为住所地的县级工商行政管理部门。”
据李春亭称，草案起草之初曾设想将其法人类型规定为“合作社法人”，但有关部门指出，这需要修改民法通则有关法人的规定，于是便决定在现有框架内解决问题。
于2005年1月开始实施的浙江省《农民专业合作社条例》中也是同样规定。
规范其内部运行机制也成为立法的另一重要出发点。草案体现一个原则，即保证农民成员的主体地位。诸多规定都体现了这一点，如“依法享有土地承包经营权或者从事捕捞生产经营的农村集体经济组织的成员至少占成员总数的百分之八十”，“实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权”等。
本刊记者在先前的相关调研中发现一个现象，即完全坚持“一人一票”，可能损害贡献较大的成员的积极性。该法起草人员也注意到这一现象，因而在草案中附加规定，出资额或交易量（额）较大的成员可以依据章程享有一定的附加表决权，其总数以成员基本表决权总数的百分之二十为上限。
作为解决三农问题的一个重要途径，农民专业合作经济组织还将受到其他市场主体都难享受到的众多优惠政策。草案专辟一章规定政府的扶持政策，就产业政策、财政扶持、税收优惠等问题作出专门规定，将此前实践中既有的众多扶持政策法定化并扩大化。
值得一提的是，在人们约定俗成的印象中，农民金融合作组织理应属于农民专业合作经济组织之列，但草案未将其列入调整范围，李昌平、于建嵘、张德元三位三农学者日前还曾以公开信方式建议该法包容这一内容。组织起草该法的全国人大农委的相关人士对此解释称，我国通行的做法是，金融业务应专门立法，故有此种安排。
此外，记者在分组审议中还听到众多全国人大常委会委员及列席代表对两个问题极为关注。一是该法的执法主体与农民专业合作经济组织的主管部门，二是土地承包经营权是否可以“入股”或代替出资，草案对此都付之阙如。——这只是首次审议。