进城务工人员子女学籍问题研究
——对广州市白云区的调查
（二）访谈调查的情况
1、私立民工子女中小学管理者的意见
在访谈中，一位校长说，“为学生办理学籍是目前最让我头疼的事情。” 有一位主管学生学籍的私立中学教导主任说，“开学到现在都快三个月了，我还在为学生办理学籍的事情加班加点，因为陆陆续续还有新来的学生和转学的学生要办理学籍，不仅要上网做流程，还要经常跑教管中心和教育局，送交验审各种证明材料，有时通不过验审，还得再跑一趟！”他还说，现在办理学籍的程序非常复杂，要先在网上做入学或转学的流程，还要开具纸质的证明文件，并交待学生家长去各有关学校和教育主管部门盖公章，还要建立纸质的学籍档案，过程非常之复杂，一般的老师都搞不清楚。这位主任一边指着办公室里堆放整齐的一排排、一摞摞大盒的文件档案，一边对苦笑着笔者说：“这些就是我们的工作成果：每个班都有一个大盒子装的学籍档案资料”。一位主管学生学籍的私立民工子女小学副校长说：“为办理学籍的事去教育局送交验审各种材料，每次去了都得花大半天，一个月要去好几次，有时去了还得等半天才能办好！”
外来小学生的家长并不像初中生的家长那样重视学籍问题。但他们要提交的证明材料更多，送交验审和办理的程序同样严格。一位私立民工子女小学的校长说，除了新生入学要办理学籍，他们学校每个学期有几百名学生中途入学或转学，为学籍的事要比公办学校付出多得多的时间、精力和金钱。而且，花了这么多时间和精力，做完这些事情之后，却发现没有一点教育意义！与教书育人没有一点关系！另一位小学校长说，学校按照上面的规定必须要求学生家长提交各种各样的证明材料，在网上做了流程还要建立纸质的规范档案，非常地无聊，也没什么意义！
私立学校是用私人资金举办的教育机构，主要依靠学生缴纳的学费生存，为学生办理学籍所花费的开支最终会转嫁到学生身上，给私立学校增添麻烦并增加其办学成本，无疑也是增加进城务工人员对义务教育的投入，为进城务工人员子女平等接受义务教育增加现实的困难。而且，私立中小学校应当将其主要时间、精力和财力用来帮助政府对儿童少年实施义务教育，用来提高教育质量。如今它们却成了地方政府部门中基层行政单位的派出办事机构，使其成为各政府衙门下面的最小衙门。
2、已经为子女办好学籍的学生家长的反馈
学校的学籍管理人员虽然要做许多烦琐的事，但他们中的大多数人坦承：其实最辛苦的还是学生家长。因为学生家长要回老家原来就读的学校去开证明，要到老家的教育局去盖公章，来回的路费开支不说，回去了能不能办好还是个问题，有的还要找关系找熟人，有的地方还不放人，不让转学，教育局不给盖章。有位来自浙江的学生父亲对一位教务主任说，他要多办一份转学证明申请表，别人是一式四份，他要一式五份，因为盖好章之后还要送一份去孩子原来就读的老家学校，才能拿回此前交的三百元押金。而一位私立民工子女小学的班主任说，她所带班的学生来自全国各地，最远的两个来自新疆。就算以最快的速度，家长来回一趟也得半个多月。
有一位学生的母亲在电话中向笔者说：“我现在都四十岁了，十几年前就做了结扎手术，学校还要求我提交计生证明，我只好去医院检查然后开具结育手术的证明！”办理学籍要提交绝育证明，这是把学龄儿童当人质。计划生育根本就不是教育部门应该管的事。入学读书是学龄儿童的权利，即使父母违反了政府关于计划生育的规定，也不能剥夺孩子的受教育权。
一位私立民工子女初级中学的副校长说，他们学校来自湖南和湖北的学生最多，如果学生家长回湖南家乡开转学证明，就算一切顺利的话，光来回一趟的路费和食宿开支就得上千元，时间得花上至少半个月！为了一个学籍号，有的家长跑了千万里路还不一定能办好，因为对于成绩优秀的学生，老家学校可能不同意他转学，当然还有可能是由于涉及到当地义务教育经费问题的原因。
义务教育是国家法律明文规定应当由政府财政予以保障的公益性事业，但现行的学籍管理制度却让本来应该用在儿童少年身上的家庭教育投入白白流失在种种行政审批程序之中，同时还浪费了家长对孩子的教育和照顾时间，这种损失不是用金钱来能衡量的。用纳税人税款建立起来教育行政部门和公立教育机构，不仅没有尽到为人民服务的义务，反而对儿童少年受教育权利的实现设置种种障碍，实在令人费解。
3、私立民工子女学校学籍管理人员的态度
不少学生家长抱怨说，交这个证、那个证，跟孩子上学读书有什么关系？交了学费，学校就应该为学生办理学籍，这是天经地义的事！哪有交了钱，学校不给办理学籍的理！
从学校方面来说，学校必须遵守教育主管部门的规定，要求学生家长提交各种证明材料，有些学生家长一时无法提供或根本无法提供，或干脆不肯配合。而针对学生家长的质疑，学籍管理人员往往会感到自己理亏。当然，也有些学籍管理人员认为学生的家长素质太低，无理取闹，只好夹在家长和教育主管部门之间受气。
一位私立民工子女的副校长说：“学校老师在家长面前一般都是理直气壮的，但在办理学籍这件事情上总是觉得理亏，只好任由家长骂”。因此学校班主任和负责学籍管理的教务人员要向学生家长解释学籍管理的规定和各个有关部门的要求，向家长催促提交各种证明材料，家长提交有关材料后还要将信息输入电脑，由此花费了大量的时间和精力，无形之中增加了私立民工子女学校的日常管理开支和办学成本，而这些开支和成本最终会转嫁到学生身上。
按照地方政府有关部门的规定，私立学校不得不要求学生家长提交各种各样的证明材料，实际上是将私立学校当成政府管理流动人口的工具，由此学校和学生家长难免会出现冲突和矛盾。本来相互配合为儿童少年提供教育服务的家长和学校双方都成为了现行学籍办理制度的受害者，浪费了宝贵的时间和精力。
4、教育行政部门的学籍办理工作
虽然目前广州市中小学生学籍管理已经实现电子化，但教育部门的学籍管理工作人员要负责所属学校成千上万学生的学籍管理工作，要审批大量的入学与转学手续，除了电子学籍档案的审批，还要验审的各种纸质的证明材料，工作量也不小。有位学籍管理人员对笔者说，在某个区，有一个教育管理中心专门聘请了三位退休的小学副校长来做各种证明材料的验审工作。
然而，值得怀疑的是：这些审查工作都有必要吗？由于现行的义务教育阶段招生制度允许教育行政部门和学校对儿童少年进行入学资格审查和限制，由此产生了没有得到法律授权的义务教育阶段入学资格行政审批权，导致了进城务工人员子女难以得到法定的义务教育。
5、还没有为子女办好学籍的进城务工人员面临选择
有几位来自贵州的学生家长打电话向笔者反映，现在孩子都上初三了，还没有办好学籍，下学期就面临中考了，留在广州上学又不能参加中考，让孩子回老家去读吧，又没人照顾，让家长如何放心？如果在中考报名之前还没有办好学籍，他们就只好让孩子们回老家去当“留守少年”了。
按照1989年联合国大会通过的《儿童权利公约》第9条的规定：“缔约国应确保不违背儿童父母的意愿使儿童与父母分离。” 儿童应当根据其父母的意愿选择“流动”还是“留守”。但由于目前大城市普遍存在着严重的义务教育“壁垒”，大多数的父母只好选择让儿童少年留守老家，因而出现了大量的“留守儿童”。建立在户籍制度基础上的现行学籍制度剥夺了少年儿童在其父母工作所在地平等接受义务教育的权利，成为制造“留守儿童问题”的最直接的制度原因。
6、还没办好学籍的外来工子女学生的状况
因为没有学籍和学籍号，部分进城务工人员子女在广州就成了校园里的“黑户”。他们明显受到歧视。在生活中，没有学籍的学生是“二等公民”，不能像其他学生一样享受到公平的待遇，最明显的表现有以下几个方面：不能办理公交公司的月票优惠卡，也不能办理学生医疗保险，因为这些都是以拥有学籍号作为办理的前提条件。
在学习上，没有学籍的学生是“黑户”，被排除在由上级教育部门组织的各种统一考试（包括中考）之外。因为在各种统考中的准考证号就是学籍号。而如果回老家的学校去参加中考，但教材不同，教学环境、教学进度和考试要求不一样，这些因素往往给他们带来巨大的心理压力。而且，对于他们来说，即使完成了学业也不能拿到义务教育毕业证书，因为毕业证号就是学籍号。
现行学籍制度为没有本地户口的儿童少年接受义务教育制造了种种障碍，为其生活和学习带来种种困难，对于他们来说，虽然法律规定他们有平等接受义务教育的权利，可是在现实中却难以实现。那些没有办理学籍的学生成为现行学籍制度的最大受害者。
而对于那些还没有户口的学生来说，他们的处境更加困难。在访谈调查中，有多位学籍管理人员和教师都表达了他们对这部分学生的同情。一位副校长一听说我们想调查学籍问题，就激动地说：“你调查学籍问题有什么用？根子在中国的户籍制度！你就别白费劲了，有本事去改革户籍制度！”
有关部门将学籍制度与非常不合理的户籍制度捆绑在一起，利用流动人员为其子女争取受教育资格的时候来对其实施管制，是错上加错。这种不合理的流动人口管理制度也是现行学籍制度形成的重要制度原因。建立在户籍制度基础上的学籍制度侵犯了无辜少年儿童的基本权利，使得那些没有户口的儿童少年成为“二等公民”中的“二等学生”。
三、结束语
受教育权是一项基本的人权，早已得到了国际法和国内法律的正式确认。政府应当保障所有纳税人实现平等接受教育的权利。中国签署和批准并在1992年就已经生效的《儿童权利公约》规定：缔约国特别要做到：“使初等教育成为强制教育，并且使所有人都能免费获得。” 中国签署和批准并在2001年就已经生效的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》要求：“初等教育应属强制性质，并使所有人都能免费获得”。 根据这些在中国有法律效力的国际法规定，一切儿童少年的受教育资格不仅是自然获得的，而且还是被强制接受的。同时，根据《中华人民共和国义务教育法》第二条、第四条和第十三条的规定，接受义务教育是适龄儿童少年的权利和义务，政府应当履行保障儿童少年实现平等接受义务教育权利。如果儿童少年自己不愿意或因为某种原因不能接受义务教育的话，政府应当采取措施强制或帮助其接受。
因此，适龄儿童少年不需要像高校学生那样必须经过正式的考试、招生与录取等程序，不需要任何经过任何个人或机构的审查与批准，就可以依法进入公立中小学校等实施义务教育的机构学习。任何对这种资格的审查和限制都是没有法律依据的。公立学校应当无条件地、免费地为适龄儿童少年办理入学手续，并无条件地、免费地为其学籍档案。另据《中华人民共和国义务教育法》第十二条的规定，政府应当为进城务工人员子女提供平等接受义务教育的条件。因此，进城务工人员子女在城市学校接受义务教育时，教育行政部门或学校无条件地免费地为其建立学籍档案。
1951年联合国通过的《难民地位公约》第二十二条规定：“签约各国在初等教育方面应该给难民与本国公民相同的待遇”。 1954年联合国通过的《无国籍人士地位公约》第二十二条也规定：“签约各国在初等教育方面应该给无国籍人士与本国公民相同的待遇”。 1990年联合国通过的《保护所有移民劳工及其家庭权利国际公约》第30条规定：“移民劳工的每一个孩子都应该在与有关国家公民获得同样待遇的基础上享有入学读书的基本权利。他们进入公立学前教育机构和公立学校的机会不应由于父母的受雇或居留或者他们自己的居留属于非法而被剥夺或受到限制”；第43条和45条规定：“移民劳工受雇工作所在国政府在教育方面应该给予这些劳工和他们的家庭成员与本国公民一样的待遇。” 难道说，同为中国公民的进城务工人员子女，在受教育权方面地位连难民、无国籍人士或移民劳工的子女都不如？
政府的权力是人民赋予的，政府不应该用没有经过法律授权的行政审批权力来侵害儿童少年平等接受义务教育的权利。各级政府有关部门都应当严格遵守在中国有法律效力的《儿童权利公约》等国际公约以及国内有关法律，立即采取有效措施确保儿童少年平等接受义务教育的权利，尽快废除义务教育阶段招生制度中所有对于儿童少年入学资格的审查和限制。
文/肖黎明 袁征