政府社会保障支出：从“减负”到“强责”

 

史寒冰

 

 

本文的简写版发表于《中国社会保障》杂志2008年第8期。

 

6月24日，国家统计局通报国民经济运行情况时披露：1—5月份，全国财政支出比去年同期增长31.1%，其中社会保障和就业支出同比增长41.2%，[1]反映了实现今年“社会保障和就业支出增长24.2%”这一预算目标的阶段性进展。另据今年3月财政部“关于2007年中央和地方预算执行情况”称，2003－2007年全国财政用于医疗卫生、社会保障方面的支出分别比1998—2002年增长1.27倍和1.41倍，[2]而笔者计算，2003－2007年全国财政支出比上一个五年增长1.19倍。[3]以上近期和中期统计数据均显示，近几年全国财政支出中，社会保障支出的增幅皆高于总支出的增幅。这一“超常”增长现象，不仅表明近些年来各级政府对社会保障投入的力度持续增强，而且印证了在社会保障制度改革进程中，决策理念从“减轻政府负担”到“强化政府责任和投入”的深刻转变。

 

中国社会保障制度改革，若从1984年在部分省份的四市一县开展国有企业职工退休费用社会统筹试点算起，[4]迄今已历时24年；若以1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立“建立多层次的社会保障体系”的目标为起点，已跨过了15个年头。在社会保障制度改革之初，无论在理论探讨还是政策研究中，把“减轻政府负担”作为制度设计的目标已经成为一种共识，乃至写入了制度改革的规范性文件之中。[5]

当时人们普遍认同这样一个观念：传统的“统包统揽”的保障方式导致国家包揽过多、政府负担过重，已经到了不堪重负、难以为继的地步，乃至拖累了国家的经济发展。因而，把减轻政府负担列为目标之一，就成为改革的题中之义了。一些理论研究者甚至提出了“为政府排忧解难”口号，把削减政府的养老金和医疗费用支出为己任。关于政府在社会保障体系中的角色的这种认识，与特定的历史约束条件相关。现在看来，这一观念多有偏误之处。

其一，对改革起因概括不准确。中国社会保障制度改革的起因不在于政府包揽过多、负担过重，而在于原有的制度因其所依存的经济结构和社会结构发生改变而解体。因而重建与新的经济、社会结构相适应的社会保障制度，就成为必然而迫切的历史任务。[6]

应当正名的是，国家统包统揽的保障方式与计划经济条件下的企业组织形式相切合，既然国家对企业的产供销实行统一管理，企业所需各种费用由国家拨付、利润全部上交国家，况且在那个年代长期实行低工资政策（按照马克思的分配理论，对劳动所得做了必要的社会扣除，用作社会福利基金），那么国家对企业职工就负有当然的保障责任。

其二，关于“政府负担过重”的判断缺乏数据支持。原有的国家保障制度曾经在化解社会成员生存风险方面起到了重要的作用，但它的保障范围较窄、总体保障水平并不高。尤其是在20世纪60—80年代，由于历史的原因，50年代初建立起来的劳动保险制度被迫中止，职工保障的责任全部企业由承担。因而，没有证据证明那一时期政府的社会保障负担“过重”。以国家财政用于“离退休费的支出” （包括行政事业单位和其他国有单位的离退休经费）为例：在1981—1985年（中国改革开放的初始时期）期间，中央和地方财政累计支出离退休费19.1亿元，占同期财政支出的2.5‰；1986—1990年（社会保障制度改革的酝酿时期），支出离退休费38.2亿元，占财政支出的3.0‰；1991—1995年（社会保障制度改革的启动时期），支出离退休费79.7亿元，占财政支出的3.3‰。即使按照“抚恤和社会福利支出”（包括离退休费和抚恤、社会救济、救灾等项支出）的口径统计，上述三个时期该类支出在财政总支出中的比重分别为16.5‰、17.1‰和17.2‰（见表1）。这样的支出水平无论如何也不能称为“负担过重”，更谈不上“拖累了中国经济”。

 

表1               1981—1995年国家财政抚恤和社会福利支出情况

注：“抚恤和福利支出”包括离退休费和抚恤、社会救济、救灾等项支出；“离退休费”包括行政事业单位和其他国有单位的离退休经费。

资料来源：根据国家统计局《2006年中国统计年鉴》数据计算整理。

 

其三，无论是“政府负担过重”的判断，还是“减轻政府负担”的目标设定，都是基于当时的财政体制和支出结构而言的。那时，财政体制带有“国家建设财政”的性质，这就决定了它的支出结构必定偏重于经济建设。从1981—1985年、1986—1990年和1991—1995年三个时期的财政支出结构可以观察到，中央和地方涉及经济建设的6大类财政支出（包括基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、地质勘探费、支农支出，以及工、交、流通部门事业费）的总和，分别占当时财政支出的41.4%、35.8%和29.9%，三个时期的“社会保障支出”（包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休支出、社会保障和就业补助支出）仅在1.7%左右（见表2）。这说明，在单一的GDP增长目标的激励下，财政资金运用的重点是保证经济建设之需，用于社会保障方面的支出受到限制，以至于1.7%的支出规模竟令财政感受到压力。

 

表2              1981—2006年国家财政社会保障支出情况

注：“社会保障支出”包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、行政事业单位离退休支

出。1996年以前不包括由行政管理费开支的离退休支出。

资料来源：根据国家统计局《2007年中国统计年鉴》数据计算整理。

 

其四，“减轻政府负担”观念的形成，与那一时期西方主流经济学的影响不无关联。中国的改革有着自己独特的历史动因和道路，但不是孤立推进的，国外的各种制度、思潮都成为改革进程中可资借鉴的对象。尤其重要的是，在中国改革发端之时，正值西方新自由主义思潮的鼎盛之日，它所鼓吹的经济私有化、市场自由化、放松乃至取消管制等主张，与中国力图摆脱僵化的计划经济体制和单一的公有经济形式、转而寻求建立富于活力的经济体制和经济组织形式的历史选择不期而遇，因而受到人们格外关注。其中，西方新自由主义流派和国际金融机构在社会政策上关于削减政府的福利支出、增加劳动力市场弹性、实行社会保障私有化的主张，及其带有鲜明意识形态色彩的、似是而非的“福利国家危机”论，对中国社会保障制度的设计理念发生了一定的影响。在2002年出版的一个由官方编写的读本中，对“以弗里德曼为代表的新自由主义经济学家”对福利国家的“深刻的剖析”和“一系列政策建议”赞赏有加，并称赞“新自由主义的社会保障理论针对福利国家的弊端，强调个人、家庭责任和市场功能，为西方国家进行社会保障政策调整提供了理论依据”。该读本是官方对社会保障制度改革以来逐渐形成的理论、政策和制度模式的总结，从这段言论中，新自由主义社会政策对中国社会保障制度设计的影响可略见一斑。[7]然而，这一主张走自由放任资本主义道路的意识形态，不仅出发点和结论失之偏颇，而且与追求社会公平正义的社会主义价值观有着本质上的冲突。

有必要提及的是，米尔顿•费里德曼（Milton Friedman）是新货币论的创立者，被称为“放任主义现代教父”，在上世纪70年代和80年代的滞胀危机中一度在美国享有盛誉。在公共政策领域，他力主淡化政府在公共生活中的角色，倡导将竞争机制引入公共教育领域，废除社会保障体系与国家公园制度等等。弗里德曼于1981年出任里根政府的经济政策顾问，成为“里根经济学”（供给经济学）的炮制者和推行者。然而时隔不久，新货币论便在实践中暴露出其内容的空洞和浮泛，人们对于该学说关于“货币数量以一种可预见的方式影响价格”论断的真实性产生了怀疑。而且货币主义政策不仅未能缓解危机，反而使危机进一步恶化，失业率有了惊人的增长。80年代中期以后，费里德曼的理论渐渐被冷落，他的著作也少有人问津，新货币论在“主流经济学”中的支配地位也逐渐被以罗伯特•卢卡斯（Robert Lucas）为代表的“新古典经济学”所取代。到了90年代初，新自由主义的颠峰时期结束，新自由主义经济政策由于在各国（包括发达国家和发展中国家）加剧了失业、贫富分化、经济波动、社会动荡以及国际经济秩序失衡，造成了一系列灾难性后果，因而自90年代以来在国际上一直受到来自政治、经济、社会和劳工运动等方面的广泛批评。自由放任主义的理论基石——市场能够自动达到均衡、实现效率——已经被人们视为虚伪的神话而受到质疑，遭到摈弃。

总之，在中国当时的历史条件下，谈论“减轻政府负担”或许有其客观现实性，但受这一思维方式的影响，改革决策的视野失之狭窄且缺乏远见，“减轻政府负担”“效率优先”“防止‘福利病’”“为市场经济配套”成为制度设计的主导理念，理论研究和政策分析所关注的多是社会保障的经济效用（比如对投资、储蓄、消费的影响，在经济建设中的融资作用，对资本市场发育的意义，等等），而它作为一项社会政策所固有的维系社会公平的本质属性却被忽视。在这种思维方式下，政府在社会保障制度中的角色和责任被淡化，使我国社会保障体系建设在一个较长的时期中处于政府供款责任缺位、体系结构支离、覆盖面窄、保障水平偏低以及带有强化社会分层效应的状态，部分社会群体因年老、疾病、失业、伤残而陷入贫困的风险加大，抗御生存风险的能力减弱。从更广的范围看，在以GDP增长为中心的时期，政府的社会管理和公共服务中角色和责任被淡化，以至催生和积累了大量社会矛盾（诸如因教育产业化、医疗市场化、住房私有化等改革措施造成的机会公平缺失、社会分化和贫困陷阱效应），因而形成了社会公平缺失、经济社会发展失衡（也就是人们所说的“经济建设和社会建设一条腿长、一条腿短”）的严峻局面。

科学发展观的确立和构建和谐社会任务的提出，确立了“以人为本”“经济社会协调发展”以及“更加注重社会公平与正义”等等一系列较之以往更加完整和广泛的目标。经济社会发展指导思想上的这一重大转折，为重新调整社会政策提供了新的视角和原则。随着政府职能的转变以及政府为全体社会成员提供公共服务责任的强化，社会保障体系建设的决策理念、基本原则和制度安排也经历了不断调整、逐步完善的过程。从当前社会保障事业发展脉络中可以观察到，社会保障体系建设的指导理念和发展取向与改革之初相比，已然发生了一系列深刻的转变。[8]其中，政府在社会保障体系中的角色和责任，已经从“减轻负担”转变为“强化责任”。

近些年来，在党中央、国务院一系列重要文献中，明确提出了“加大财政对社会保障的投入”的要求，[9]从而在指导思想和实践上，形成了以强化政府责任为特征、以保障社会公平与正义为宗旨、以覆盖城乡居民为目标的社会保障体系发展取向。从近些年的实践来看，中央和地方政府不仅加大了社会保障制度建设的力度，而且承担了制度化、预算化的直接供款责任（以往仅限于间接的管理费用支出，而在1998年以前，社会保险经办费用是从社会保险基金中按一定比例提取的），供款的总规模持续增长。2003年启动的新型农村合作医疗、2007年启动的城镇居民医疗保险、近年来一些地方探索试行的新型农村养老保险，以及拟议中的医疗卫生体制改革方案，在制度设计上都明确了各级财政的直接供款责任，这是新建制度与上世纪90年代建立的制度的重要区别。[10]从国家财政支出结构看，用于经济建设的支出比重逐年下降，从1986年的42.1%降到2006年的22.4%，社会保障支出（包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休支出、社会保障和就业补助支出）的比重逐年上升，从1986年的1.6%升至2006年的10.8%（见表2）。对财政总支出和社会保障支出的增长情况加以比较可以观察到，1991—1995年中央和地方财政累计支出比前5年增长89.6%，其中社会保障累计支出增长91.3%，两者基本保持同步增长；但在1996—2000年、2001—2005年两个时期，财政累计支出分别较上一个5年增长了133.9%和124.4%，其中社会保障累计支出分别增长了810.7%和268.8%（见图1、图2），大大超过总支出的增幅，显示出“超常增长”的态势（在这10年期间，全国年平均通胀率为1.6%，因而通货膨胀对财政支出变动的影响可以忽略不计）。这一态势显然不能简单地用GDP增长和财政增收来解释。

 

 图1  1981—2006年国家财政支出及其社会保障支出增长率变动情况

资料来源：根据国家统计局《2007年中国统计年鉴》数据计算整理。

 

 图2  七五——十五时期国家财政支出及其社会保障支出增长率变动情况

资料来源：同图1

 

 

 

2008年7月7日结稿

 

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从减轻国家社会保障负担，到强化政府的社会保障责任，这一政策理念上的转变，表明社会保障在经济社会发展全局中被置于重要的地位，同时也反映着人们对社会保障的本质属性以及政府对于社会保障所充任的角色和承担的责任的认识，已经更为准确、深刻和完整。